KREI 논단| 2009년 12월 30일
	김 광 선  (한국농촌경제연구원 전문연구원)

 BYC, 독자들이 쉽게 머리에 떠올리는 것은 따로 있을지 모르겠다. 그러나 이 글의 BYC는 우리나라에서 가장 낙후된 농촌지역인 봉화(Bonghwa), 영양(Yeongyang), 청송(Cheongsong) 3개 군을 의미하는 약칭이다. 이들 3개 군은 지난 9월 25일 ‘BYC 녹색성장포럼’을 출범시켰다. 현 정부에서 추진하고 있는 녹색성장의 도모와 인접 자치단체 간 협력사업 발굴·추진 등이 포럼 출범의 목적이다.

   최근 정부의 광역화된 지역개발정책 기조에 따라 BYC처럼 자치단체 간 협력 사례들이 증가하고 있다. 현행 『지방자치법』은 ‘사무의 위탁’, ‘행정협의회’, ‘지방자치단체조합’ 등의 형태로 2개 이상의 자치단체가 협력 또는 사업의 공동 추진을 할 수 있도록 법적 근거를 마련하고 있다. 이중 사무의 위탁은 상하수도나 쓰레기 처리의 서비스 계약과 유사한 사무위탁처럼 비교적 소극적인 범위의 협력제도에 해당한다. 반면 행정협의회나 지방자치단체조합은 자치단체 간 공동 사업의 발굴과 추진 등을 목적으로 하는 보다 적극적인 협력제도라 할 수 있다.

   자치단체 간 협력제도 중 가장 활성화된 유형이 행정협의회인데, 이는 일반적이고 다양한 안건에 접근하는 권역별 행정협의회와 공동의 목표로 인식되는 특정 기능을 중심으로 하는 기능별 행정협의회로 구분된다. 기능별 행정협의회는 현재 27개가 구성되어 운영 중이다. 권역별 행정협의회는 다시 광역행정협의회와 기초행정협의회로 구분되는데, 한국지방행정연구원의 2008년 연구에 의하면 전자는 7개, 후자는 53개가 구성되어 있다. 권역별 행정협의회는 운영 실적이 극히 부진한 상태인 반면 기능별 행정협의회는 27개 협의회에서 한해 260건 정도의 상정안건을 공동 검토하고 처리하는 등 상대적으로 운영이 활발하다. 이들 상정안건 중 지역개발 분야의 안건 비중이 가장 높게 나타나고 있다.

  법인격인 지방자치단체조합은 현재 8개가 구성되어 있으며 이 중 4개는 경제자유구역청의 형태로, 다른 4개는 조합 형태로 운영 중이다. 그러나 대체로 활성화가 부진하다. 경제자유구역청 형태로 운영되는 지방자치단체조합은 부산·진해 경제자유구역청, 광양만권 경제자유구역청, 황해 경제자유구역청, 대구·경북 경제자유구역청이 있으며, 조합 형태로 운영되는 지방자치단체조합은 부산·거제 간 연결도로건설조합, 부산·김해 경량전철조합, 수도권 교통본부, 지리산권 관광개발조합이 있다. 이 중 농촌지역의 지방자치단체조합은 남원·장수·곡성·구례·하동·산청·함양의 7개 자치단체로 구성된 지리산권 관광개발조합이 유일한데, 이 조합 역시 행정협의회를 구성한 이후 본격적인 관광사업의 공동 추진을 위해 조합을 결성하였다.

  이렇듯 지역개발 등의 공동 추진을 위해 BYC처럼 자치단체 간 협력체를 구성한 예가 적지 않다. 그러나 이들 대부분의 협력체는 실제 운영에 있어 활성화되고 있지 못하다. 지리산권 관광개발조합처럼 그간의 시·군 간 협력노력이 2006년 문화관광부(현 문화체육관광부)의 “지리산권 광역관광개발계획” 수립으로 결실을 맺고, 해당 사업이 2010년 광역·지역발전특별회계의 광역발전계정 사업(지리산권 관광개발)으로 편성된 것은 오히려 예외적인 사례이다.

  그렇다면 자치단체 간 협력사업 추진 또는 지역개발의 공동 추진을 위한 협력체의 운영이 활성화되고, 협력사업이 성과를 내려면 어떤 조건들이 충족되어야 할까? 첫째는 명확한 동기 부여가 중요하다. 일반적으로 지역 간 협력사업의 추진은 개발 대상의 공유로 인해 중·장기적으로 지역개발의 공동 추진을 통해 시너지 효과가 기대되는 경우, 개별 시·군의 자원 보유가 제한적이어서 규모의 경제를 창출하기 힘든 경우, 상호 보완적인 자원들을 개별 시·군들이 각자 보유하고 있는 경우 촉진될 수 있다. 단순히 눈앞에 있는 정부 지원 대상인 시·군 간 연계사업으로 선정되기 위해 협력체를 구성하는 것으로는 지속적인 운영 활성화에 한계가 있다.

  둘째, 자치단체 간 공동사업의 발굴과 추진은 전략적이어야 한다. 여기서 전략적이란 목표의 구체화, 사업 추진 대상의 명료화, 적절한 수단과 방법의 선택 등을 의미한다. 이를 실현하기 위해서는 지역의 장단점과 자원을 조사하는 장소실사(place auditing)와 협력 가능한 분야 및 사업의 발굴, 사업계획 및 추진체계의 수립 등이 필요하다.

  셋째, 협력사업 추진을 위한 전담 조직의 구성이 중요하다. 대개 행정협의회는 참여 시·군의 자치단체장들이 윤번제로 돌아가며 회장을 역임하고, 관련 업무를 총괄하는 사무국 기능도 회장을 맡는 자치단체가 꾸리고 있다. 따라서 사무국 기능이 참여 시·군의 이해 조정, 공동 사업의 발굴과 추진 등을 위한 독립적인 기능을 하는 데 한계가 있다. 협력 사업을 발굴하고 추진하기 위해서는 각 자치단체에서 파견한 공무원과 외부 전문가, 지역의 주요 단체로 구성되는 상설적이고 독립적인 행정협의회 운영조직 구성이 필요하다.

  넷째, 주민과 지역사회의 참여가 중요하다. 지역개발의 성과는 장소의 번영(place's prosperity)과 주민의 번영(people's prosperity)이겠지만 이 두 가지가 서로 분리되어 어느 하나만 추구되는 경우가 적지 않았다. 장소의 번영에 지나치게 무게를 둔다면 자치단체 간 공동사업의 추진체계는 자칫 성장기계(growth machine)로 전락하여 특정 지역이나 특정 계층 또는 특정 부문만의 번영을 초래할 수 있다. 장소의 번영과  주민의 번영이 함께 달성되려면 협력사업 추진 시 협력 자치단체들의 민·관 파트너십 구축뿐만 아니라 주민과 다양한 지역사회의 참여가 지속적으로 보장되고 활성화될 수 있어야 한다. 달리 말해 자치단체 간 지역개발의 거버넌스(governance) 구축이 필요하다.

   BYC 녹색성장 포럼, 이제 출범한지 세 달 정도 지난 영아기 단계의 자치단체 간 협력체이다. 공동 사업의 발굴과 추진 시 모쪼록 당장의 정부지원사업 선정에 대한 추구를 넘어 보다 중장기적이고 지속 가능한 관점에서 포럼 운영이 활성화되길 기원한다.