농경나눔터 농정포커스 | 2011년 5월호
	김 광 선   (한국농촌경제연구원 부연구위원)

우리나라에서 근대적 의미의 농촌개발이 시작된 지 반세기 이상의 시간이 흘렀다. 그간 시대가 변하고 우리 농촌이 변하면서 농촌개발정책의 패러다임 역시 큰 변화를 겪어왔다. 오랫동안 농업 중심의 농촌개발 패러다임이 지배적이었지만, 2000년대 들어서는 농촌 주민의 삶의 질을 증진하고 농촌의 다양한 가치를 재발견하여 활용하는 방향으로 정책 패러다임이 변화되었다. 그렇다면 현 시점에서 우리 농촌개발의 패러다임은 무엇이라 할 수 있을까. 기초생활권 전략이나 포괄보조금제도의 도입 등 최근의 정책변화를 보면 아마도 ‘통합적 농촌개발’이 현재 농촌개발 패러다임의 키워드가 아닐까싶다.

통합적 농촌개발이란

통합적 농촌개발은 ①중앙정부 자원의 재분배, 경쟁력 향상을 위한 비교 열위의 저감, 그리고 농촌의 자원을 활용 및 강화하는 새로운 방법의 발견을 통해, ②농촌 주민들의 삶의 질 향상 달성과 농촌적 가치의 유지·개선을 목적으로, ③외부의 (정책)개입과 지역(내부)의 열망을 포괄하는 지속적 과정을 의미한다. 여기서 ②는 통합적 농촌개발의 목적을, ①은 목적 달성을 위한 방법을, ③은 그러한 방법 추진의 과정적 특성을 의미한다.

이 외에도 통합적 농촌개발의 개념은 다양하게 정의되어 왔다. 그러나 공통적으로 정책의 범부처적 통합과 조정, 정책 수단의 통합, 추진기구 및 조직의 통합, 협력을 위한 파트너십 및 거버넌스체계 구축, 지역 특수적인 지역화 접근, 중·장기적 접근 등이 공통적으로 강조되고 있다. 또 이를 실현하기 위한 전략으로는 참여의 보장과 활성화, 부문 간 조정, 다차원적 협력과 조정, 책임감 있는 전문가 등 외부 자원의 활용, 적응적이고 반복적인 계획과정 등이 제시되고 있다.

포괄보조금제도와 통합적 농촌개발

불과 두 해 전만 하더라도 우리나라 농촌개발정책은 10여 개의 중앙행정기관이 추진하는 수백 가지의 정책사업으로 파편화되어 있었다. 때문에 농촌개발정책은 유사·중복적인 사업의 부처 간 경쟁적 추진, 낮은 정책 효율성 및 효과성이라는 비판의 꼬리표가 늘 따라다녔다. 지자체도 지역의 특성과 현실, 중·장기적인 발전비전 등을 고려한 창의적이고 지역 특수적인 지역개발을 추진하기 어려웠다.

부문별, 단위사업별로 추진되던 농촌개발정책의 문제를 개선하고 기초생활권 단위로 통합적인 농촌개발이 가능하도록 제도를 개선한 것이 포괄보조금제도이다. 지난 2009년 「국가균형발전특별법」을 개정하여 기존의 ‘국가균형발전특별회계’를 ‘광역·지역발전특별회계’로 개편하고 포괄보조금제도를 도입하여 기존에 210개에 달하던 지역개발계정사업을 2010년부터 24개의 포괄보조금사업으로 통합하였다. 이 중 19개 사업은 시·도 자율편성사업으로, 5개 사업은 시·군·구 자율편성사업으로 추진되고 있다(2011년에는 각각 18개 사업, 4개 사업으로 조정).

특히 시·군·구 자율편성사업의 경우 지역 특성과 발전 전략에 따라 로컬 수준의 통합적 농촌개발 추진을 가능하게 하고 있다. 또 4개 부처가 분산 추진하던 20여 개 사업을 기초생활권별로 1개 소관 부처가 통합하여 관리할 수 있도록 하고 있다. 포괄보조금제도의 도입으로 제도적으로는 분명 통합적 농촌개발의 가능성을 열어놓은 것이다.

통합적 농촌개발을 위한 향후 과제

그러나 제도개선에도 불구하고 통합적 농촌개발을 위해 해결할 문제가 여전히 적지 않다. 문제의 해결을 위해 향후 추진해야 할 정책 과제를 몇 가지 제시하면 다음과 같다.

첫째, 농촌개발과 관련된 지자체의 수많은 계획들을 줄이고 ‘기본계획-실행계획-사업계획’의 3단계 체계로 통합해야 한다. 이를 위해 지자체에서는 ‘농어업·농어촌 및 식품산업 발전계획’을 중심으로 중·장기 기본발전방향을 수립하고, ‘기초생활권계획’을 중심으로 주요 분야별 농촌발전 실행계획을 수립하는 한편, ‘포괄보조금계획’을 중심으로 사업계획을 수립하는 것을 고려할 필요가 있다.

둘째, 포괄보조금사업 추진에 있어 지자체의 자율성과 책임성을 강화할 수 있어야 한다. 현재 포괄보조금사업의 추진과정에는 제도의 취지에 맞지 않게 중앙정부의 개입이 적지 않은데, 향후에는 로컬 수준의 지역개발에 있어 지자체의 자율성을 증대하고, 지자체는 전략부문을 중심으로 통합적 지역개발을 위한 노력을 다차원적으로 기울여야 한다.

셋째, 위와 동일한 맥락에서 ‘광역·지역발전특별회계’상 시·군·구 자율편성사업의 범위를 확대하고, 꼭 부처편성으로 추진해야 하는 사업이 아니라면 광역발전계정사업에서 지역개발계정사업으로 이관하는 것을 고려할 필요가 있다.

넷째, 통합적인 지역개발 성과관리를 위해 체계적인 평가체계 및 지표를 구축할 필요가 있다. 이를 위해 ‘투입/실적/단기적 사업성과/최종적 지역파급효과’로 이어지는 체계적인 평가체계 구축이 필요하다. 또 각 평가 단계별로 논리적 구분이 명확한 평가지표를 구성하는 것 역시 중요하다.

끝으로, 통합적 농촌개발을 위한 추진체계의 구축이 필요하다. 중앙정부·지자체·전문가 간 협력체계와 이에 따른 역할분담체계가 구축되어야 하며, 자율적인 교류·학습 네트워크의 운영 역시 요구되고 있다. 중앙정부 차원에서는 부처 간 상시적 협의구조를 형성하고, 각 시·군 단위에서는 통합적 지역개발 추진을 위한 통합적 기구 및 조직 운영이 필요하다.