KREI 논단| 2011년 5월 6일
	김 홍 상  (한국농촌경제연구원 선임연구위원)

농업소득에 비해 상대적으로 높은 농지가격 수준을 고려한 농업구조개선을 위해서 농지소유 규모 확대보다 농지임차규모 확대를 적극 추진해야 한다는 인식은 일반화되어 있으며, 이는 옳은 주장이라 할 수 있다. 그러나 농업인의 임차지 확대 못지않게 자작지 확대를 위한 정책적 지원 노력이 여전히 중요함을 간과해서는 안된다.

2010년 현재 우리나라 자작농지 비율은 53.8% 수준으로 이용 농지의 약 절반이 타인 소유 농지이다. 농업 경영주의 연령별 구성을 살펴보면 65세 이상이 53.7%이며, 농업총조사 전체농가 중 영농승계인력 보유 농가 비율은 3.5%에 불과하다. 65세 이상 경영주들이 약 10년 이내 은퇴하고, 영농승계인력을 보유하지 못한 농가의 농지가 모두 비농업인 소유로 이전된다고 가정할 경우, 자작지의 비율은 2020년에 30% 미만 수준으로 하락할 것으로 전망된다.

일본의 자작지 비율은 2010년 현재 70.7%이고, 스위스와 오스트리아는 2005년 기준 각각 55%, 76%, 통일 전 서독은 55% 수준으로 대부분의 선진국이 50%를 상회하여 어느 정도 안정적으로 관리되고 있었다. 영농을 승계할 후계자가 줄어들고 농업인의 농지 매입 능력이 낮아지는 현실 하에서 이를 상쇄하는 제도적, 정책적 노력이 없으면, 농지의 소유구조는 점점 악화되는 것은 어느 나라나 마찬가지이다. 대부분의 선진국에서 자작농지 비율이 일정 수준 이상으로 유지되는 것은 지속적인 정책적 제도적 노력이 있었기 때문이다.

경자유전 원칙을 헌법상의 기본원리로 삼고 있는 우리나라에서 자작농지 비율이 50% 이하로 하락하는 것은 헌법의 입법정신에 위배될 뿐만 아니라 건전한 농업경영체 육성이라는 측면에서도 매우 심각한 문제를 낳을 수 있다는 점을 명확히 인식할 필요가 있다.

  위와 같이 일정 수준 이상 자작농지비율 유지의 중요성을 명확히 인식하기 위해서는 우선 농업형태의 변화를 고려해야 한다. 시설농업의 증가, 투자비 회수 기간이 긴 특용작물 재배의 증가, 농지 이외의 고정장비(대형 농기계 등) 이용의 확대 등 다양한 여건 변화 속에서 투자의 안정성을 확보하여 농업생산의 효율성을 제고하기 위해서는 자작농지 비율이 높아야 한다. 농지에 투자하여 구축된 시설물은 장기간 이용되어야 하는데 농지의 이용기간이 단기간이면 투자할 수 없다. 구축된 시설물 이전에는 많은 비용이 소요되므로 투자의 함몰비용이 높고 투자의 안정성이 없으면 투자를 기피하게 되고, 이는 농업생산의 경쟁력을 떨어뜨린다.

또한, 농업생산수단으로서 농지의 특성을 강조하는 전통적인 인식의 전환이 필요하다. 농지는 생산수단인 동시에 농가의 자산이므로 농가의 자기자본비율을 일정수준 유지하기 위해서는 일정 수준 이상의 자작농지 비율을 유지해야 한다. 자작농지의 비율이 높아야만 농가가 외부로부터 필요한 자금을 낮은 금리로 원활히 차입할 수 있고, 경영손실의 위험이 발생하여도 안정적으로 대응할 수 있다. 기업도 경영의 건전성을 유지하기 위하여 부채비율이 100∼200% 이하가 되도록 자기자본 확보를 권고하고 있다. 이 비율을 농가에 적용할 경우 다른 생산수단의 구입비용을 고려하여 50% 이상의 자작농지를 유지할 필요가 있다. 게다가 2011년부터 추진되는 농지연금제도 도입에서 보듯이 자작농지의 확보는 농업인의 노후 생활 안정과도 밀접한 관련이 된다.

이처럼 일정 수준 이상의 자작농지 확보는 매우 중요하다.  때문에 농지소유구조를 개선하기 위해 전업농업인의 농지 취득에 대한 우선 매입권 부여 등 농지제도 정비만이 아니라 실경작자의 농지매입을 지원하는 사업, 가칭 ‘농지구입지원사업’ 등을 꾸준히 추진할 필요가 있다. 농지의 매입을 지원하는 사업은 비효율적인 사업이라는 인식을 극복하고, 안정적인 농업경영체의 육성을 통해 농업의 발전과 국민의 안정적 먹을거리를 공급하는 기반을 마련한다는 차원에서 일정 수준 이상의 자작농지비율을 유지해야 한다는 점을 명확히 해야 한다.

이 경우 쌀 전업농 육성 위주의 기존의 영농규모화사업(농지은행사업) 차원의 농지매매사업과는 달리 이해해야 한다. 기존의 영농규모화사업의 농지매매사업처럼 쌀 전업농에 한정하지 않고 과수, 채소, 특용작물 등 다양한 분야의 토지이용형 농업 전반으로 확대해야 한다. 또한 전업농만이 아니라 후계농 육성에도 적극 지원하면서, 적절한 자작농지 비율을 유지하는 건전한 농업 경영체(농업생산법인 포함) 육성 및 안정적 성장 가능한 후계 인력 육성에 사업의 목적을 두어야 한다. 그리고 농지구입지원사업은 농업소유구조 악화를 막기 위해 지속적으로 추진해야 할 사업이기 때문에 특정한 기간 동안 특정한 사업물량 달성을 목표로 하는 사업과 구별되어야 한다.

한편 여기서 일정 수준 이상의 자작지의 비율은 전체 농지에서 차지하는 총량적 개념이고, 개별 농업경영체 단위의 자작농지 비율을 의미하지 않는다. 그렇지만 개별 경영체의 농지소유구조의 변화는 농지 전체 소유구조에 영향을 주기 때문에 개별 농업경영체의 농지소유구조 개선을 위해 노력해야 한다.