한국농어민신문 기고|  2014년 12월 17일
	김 홍 상  (한국농촌경제연구원 선임연구위원)

최근 인기리에 상영되고 있는 영화 ‘인터스텔라’는 지구의 미래를 보여주는 첨단 우주 과학을 소재로 한 것이지만, 첫 부분은 대부분의 농지가 황폐화되고 모래폭풍 속에서 겨우 유지되는 옥수수밭 농사, 인류 생존위기 등을 다루고 있다. 인류의 미래와 관련돼 우주개척만이 아니라 식량문제, 적절한 농지관리의 중요성을 잘 보여준다. 최근 세계적인 기후변화와 식량 작물 생산 위기의 문제가 강조되는 속에서 적정 규모의 농지보전은 매우 중요하다. 노동력의 노령화 등으로 농사짓기 힘든 한계 농지는 점점 휴경화되고 있어 상대적으로 우량농지의 안정적 보전 대책이 중요해지고 있다.

신도시건설 등 우량농지 훼손 심각

우리나라에서 우량 농지는 농업진흥지역으로 지정돼 별도로 관리되고 있다. 농업진흥지역제도는 우량농지를 확보하고 농업의 생산성 향상을 도모하기 위한 목적으로 1990년에 도입되고, 1992년 농업진흥지역이 구체적으로 지정됐다. 2013년 기준 전체 농지면적 171만2000ha 중 논이 96만4000ha이고, 밭이 74만8000ha다. 그 중에 농업진흥지역으로 지정된 면적은 80만8000ha로 농지면적의 47.2%에 불과하다. 우리나라의 농업진흥지역에 해당되는 농용지면적이 전체 농지면적의 약 85%를 차지하는 일본과 대조적이다.

농업진흥지역으로 지정된 농지가 적은 한편, 새로운 대체농지 지정이나 신규 간척 개발 등이 힘든 현실 속에서 보전해야 할 우량농지가 여전히 대규모로 전용되고 있다. 특히 신도시 건설, 혁신 도시 건설 등의 과정에서 우량농지의 훼손이 심하다.

농민도 비농업용 농지 전용 원해

우리나라와 유사한 일본에서만이 아니라 땅이 넓은 미국에서조차 농지는 가능한 한 농업용으로 사용돼야 하며, 가능한 한 타용도 전용이 억제돼야 한다는 인식이 강하다. 그러나 우리나라에서는 농지의 절반 이상이 농업진흥지역에서 제외돼 있어 타용도 전용이 상대적으로 자유롭다. 농지 보전의 비시장적 가치를 충분히 평가하지 않고, 너무나 쉽게 비농업용으로 농지를 전용하는 분위기이다. 또한 경제살리기 차원에서 농지 전용 규제 완화가 지나치게 강조되는 경향이 있다.

우량농지 보전이 힘든 것은 비농업 분야의 농지 전용 규제 완화 요구만의 문제는 아니다. 농업인들까지 관개개선, 경지정리 등 농지개량(농업생산기반정비) 투자를 통해 농지의 비옥도를 개선하고 우량농지로 전환시키는 것을 꺼리는 것이 현실이다. 한국농촌경제연구원의 조사에 의하면, 약 70% 이상의 농업인이 농지 전용 규제를 완화하고 비농민의 농지소유를 허용해 농지가격이 상승하기를 원하고 있다. 농업진흥지역으로 지정될 경우 각종 행위제한 등으로 인한 농지가격이 낮아져 농가 자산 가치가 줄어들어 자신의 농지가 농업진흥지역으로 지정되는 것을 반대하고 있다.

농지진흥지역제도가 목적대로 운영 및 정착하는 데에는 많은 어려움이 따른다. 특히 농업진흥지역으로 지정된 농지에 대한 우대지원 대책이 미흡한 문제가 있다. 현재 논농업 및 밭농업 직불제, 농지은행사업, 생산기반정비사업 등 일부 농림사업에서는 농업진흥지역 농지를 우대하여 지원하고 있으나, 농지소유자의 재산권 손실을 충분히 보상하지 못하고 있다. 농업인들은 농업진흥지역으로 지정된 농지에 대한 충분한 보상이 이루어지면 농업진흥지역으로 지정된 것을 반대하지 않을 것이다.

우량 농지의 체계적 보전을 위한 다양한 지원프로그램을 개발할 필요가 있다. 필요시 농림사업 개편 및 신규사업 도입 방안 등을 강구할 필요가 있다. 예컨대 농지관리기금 등 다양한 재원을 활용해 농업진흥지역에 대한 보상 수준을 높일 필요가 있다. 현재 농지관리기금은 주로 대체농지 조성 차원에서 간척지 조성 등에 활용되고 있지만, 최근 간척지 신규 조성이 힘들어지고 있다. 농지관리기금 등을 이용하여 우량농지, 농업진흥지역에 대한 보상적 지원을 획기적으로 증대할 필요가 있다.

한편, 농업진흥지역 논은 71만1000ha로 논의 73.8%이고, 밭은 9만7000ha로 밭의 13.0%에 불과하다. 전통적으로 밭보다 논 위주로 농지를 보전 관리하고 있다. 논은 10ha 이상 집단화 가능한 지역은 대부분 농업진흥지역으로 지정됐는데, 밭은 30ha 이상 집단화 가능한 지역을 중심으로 농업진흥지역으로 지정됐다. 그만큼 논에 비해 밭에 대해서는 적극적 보전 관리 의지가 약했다고 볼 수 있다. 그리고 농업진흥지역 위주로 관개개선, 경지정리 등 농업생산기반정비를 추진해 논 중심으로 기반정비가 이뤄졌다. 밭은 상대적으로 영농조건이 좋지 않은 지역에 입지한데다가 농업생산기반정비도 미흡해 전체적으로 논에 비해 농업생산 측면에서 불리하다.

농촌진흥지역 보상 수준 높이길

최근 국민 소비구조의 변화, 한·중 FTA 대응, 귀농·귀촌 지원 등의 차원에서 밭농업이 중요해지고 있다. 논이 밭으로 전환되고, 논에서도 밭작물 재배가 확산되고 있다. 밭에 대해서도 생산기반정비와 함께 적극적으로 우량농지로 전환하는 노력과 적절한 관리체계 구축이 필요하다. 획기적인 농업진흥지역 우대조치를 통해 밭의 상당 부분을 농업진흥지역으로 전환시키는 노력이 필요하다.