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직불제 중심 농정으로 전환해야
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기고자 이명기
농수축산신문| 2019년 1월 1일
이 명 기  (한국농촌경제연구원  연구위원)

 

한국농업은 생산성 정체의 악순환, 사회적 수요 변화 대응 미진, 생산 및 중앙정부 중심 정책 기조라는 한계에 직면하고 있다. 이를 극복하기 위한 핵심 전략으로 직불제 중심 농정으로의 전환을 제시하고자 한다. 직불제 중심 농정은 새로운 농정 비전인 ‘지속가능한 농업·농촌, 국민이 건강한 먹거리’을 위해 직불제 확대·개편을 포함한 농업예산구조의 개혁과 전반적인 농정개혁을 의미한다. 즉 직불제 확대·개편 자체의 성공, 그리고 새로운 농정비전 달성은 공익적 기능 강화, 재원 배분의 효율성 제고, 시장 중심 농산업 혁신, 농가 직접 지원 확대를 위한 다양한 농정개혁이 함께 추진될 때 가능하다. 이를 위한 중요한 과제이자 수단이 직불제 확대·개편이다.


그간 직불제는 고정 직불금 단가 인상 및 품목 확대로 농가소득 향상에 기여했으며, 특히 쌀 변동직불금 지급으로 쌀 생산농가의 수취 가격은 비교적 안정됐다. 그러나 쌀 편중 지원으로 인한 자원 배분의 왜곡현상 발생, 쌀 직불제 도입 이후 목표가격 재설정 관련 각 주체간 이견 발생, 공익적 기능 제고 목적 직불제의 낮은 비중, 농가간·품목간 형평성 문제 등의 한계가 제기됐다.


농정 비전인 농업·농촌의 지속가능성 제고를 위해서 직불제 기능은 형평성을 고려한 농가소득 보전과 공익적 기능 창출에 초점을 맞출 필요가 있다. 이런 의미에서 정책 명칭을 직접지불제에서 농업기여지불제로 변경, 농업의 사회적 기여(공익적 가치 창출)에 대한 지불이라는 성격을 분명히 할 필요가 있다. 지난 10월 대통령직속 정책기획위원회에서 발표한 직불제 개편방향을 살펴보면 현행 직불제를 크게 기본형 지불과 가산형 재편하는 것을 골자로 하고 있다. 쌀고정직불, 쌀변동직불, 밭고정직불은 기본형 지불로 통합한다. 농업수입보장보험, 시장격리, 생산조정제 등 별도 쌀 시장안정 방안 마련을 전제로 쌀변동직불을 폐지한다. 친환경농업직불, 경관보전직불, 조건불리직불은 가산형 지불로 통합하고 하위프로그램을 다양화하며 지역 특색에 맞게 지자체를 중심으로 확대하게 된다.


또한 경영이양직불, FTA 피해보전·폐업지원은 직불제 정책범위에서 제외하고 연관 정책분야로 이관한다. 직불 예산 규모를 2022년까지 농업예산 대비 약 30%인 5조2000억 원으로 확대할 것을 제안한다. 2019년 약 2조2천억 원으로부터 매년 약 1조 원씩 확대하는데, 기존 농업예산구조 개편을 통해 매년 약 5000억 원을 확보하고, 향후 농업예산의 연차별 증가를 통해 매년 약 5000억원을 확보하게 된다. 지급단가를 단순 면적비례 방식에서 하후상박(下厚上薄)으로 개편하고, 영세규모 농가에 대해서는 면적에 관계없이 일정액을 지급하는 방안을 도입한다. 직불제가 확대되면 무엇보다 투명한 집행 및 관리가 중요하므로, 비경작 지주의 직불금 부당수령 방지 등 관리운영방식을 개선할 필요가 있다.


최근 직불제 관련 논의가 직불제를 핵심수단으로 하여 농정개혁을 추진하고자 하는 당초 취지에서 벗어나 쌀변동직불제 폐지 여부에 집중되고 있다. 쌀 시장안정장치 마련을 전제로 직불제 개편을 제안하는 만큼 단기적 손익보다는 직불제 중심 농정으로의 전환이라는 보다 큰 틀 속에서 직불제 개편을 논의할 필요가 있다.


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