(1) 농지개량조합의 현실과 실체
조선 건국 직후부터 대량으로 설치되었던 수리시설을 유지관리하던 민간의
자율조직으로서 수리계·몽리계가 있었다. 이 조직의 성격은 일제에 의해 민법상의
조합과 같은 것으로 규정되어 수리조합조례(1906), 조선수리조합령(1917)을 통해
수리조합으로 바뀌었다. 그러나 ①관개수를 이용할수 있는 조합원들의 용수권(용수권),
②수리시설의 유지관리를 위한 조합원들의 부역출역(부역출역), ③ 조합운용비에
충당되는 조합원의 계비(계비) 납부 등의 구성요건은 의연히 유지되었으며,
한국의 토지개량사업법(1961)·농촌근대화촉진법(1970) 및 농지개량조합법(1995)에서도
이 3요소는 일관되게 규정되었다. 이 중
부역상품(부역출력)과 조합비(계전)를 동일한 것처럼 여겨 왔지만 실은 전혀
다른 것이다. 전자는 수리시설을 유지관리하기 위한 노동력이고, 후자는
조합운영비에 충당되는 현금(현물)이다. 농지개량조합을 수도국과는 달리
‘조합’으로 만든 것은 바로 조합원들의 부역출력을 이용하기 위해서였다.
조합이 조합일 수 있는 것은 조합원들의 부역출력 때문이고,이것이 전제되어야
수리시설 특히 용배수로의 유지관리가 가능하다.
(2) 농조의 수입 분석
첫째, 농조의 결산보고서는 회계규정준칙의 손익계산서 계정과목에 따라 집계한
것이지만 사업수입·사업외수입·수익사업·기타사업수입 등과 같이 “사업”이란
이름이 혼용되고 있어서 경상수입의 파악이 어렵다. 따라서 경상수입이 파악될 수
있는 체제로 이들 수입과목이 조정되어야 한다.
둘째, 회계적인 성격으로 볼 때 조합비·경상보조는 조합 전래의 전통적인
수입이고, 사업수입을 종래의 전통에서 벗어난 새로운 형태의 기업적 수입이며,
이전 수입은 원칙적으로 자산의 잠식이다. 그런데 89조치 이후 국고보조 부족을
메우기 위해 수익사업의 확대를 꾀했음에도 오히려 감소 추세이며, 이전수입의
비중이 확대된 것은 자본잠식형 자금조달이 심화되었음을 말한다.
셋째, 89조치 이후 일반농조 전체의 재정적자는 1990년에 최고 302억원에 달하였고,
1994년에는 138억원으로 축소되었다. 이는 국고보조가 조합의 경상비를 보전하지
못한 것을 말해 주고 있다. 즉 기준년도인 1986년도의 장기채 제외 경상수입은 10a당
38.5kg였으나, 89조치 이후 현물 경상수입은 30kg 내외에 불과하여 10a당 6∼8kg씩
부족하게 되었으며, 이를 현금으로 환산하면 280∼450억원에 달한다. 따라서
경상적자가 발생치 않도록 하려면 1994년도의 국고보조는 939억원이 아니라 적어도
1,260억원이어야 했다.
넷째, 일반농조의 수입사업이 활성화되지 못한 것은 국고보조 배정기준을 관개면적
또는 조합비 부과면적, 잔액보조방식으로 하였기 때문이다. 국고보조 배정기준을
사업비 보조는 관개면적 내지 조합비 부과면적으로 하고, 관리비보조는 부족액을
지원하는 잔액보조방식(잔액보조방식)으로 함 으로써 자체 수입을 올려 자금의
자급률이 높아지면 그만큼 잔액이 적어져서 차년도의 보조액을 스스로 삭감하는
결과를 가져오기 때문이다.
다섯째, 자립농조의 재정자립도는 1990년도를 제외하고 시종 500% 내외, 일반농조는
매년 하락하여 1994년에는 72.3%까지 떨어졌다. 농조의 재정에서 중요한 것은
적립금이다. 적립금이 취약할경우 예산 수립이 어려울 것이다. 적립금의 보유수준은
적자재정에 대한 조합측의 마지막 보루로서, 장래 속출할지도 모를 조합의
부도사태를 막기 위해서는 국고보조금 배정에 앞서 반드시 고려되어야 할 중요한
정책변수이다.
(3) 농조의 지출 분석
첫째, 농조의 지출비목은 크게 사업비 등 10개 항목으로 편성되어 있으나, 앞의
총수입에서 재편 성한 경상수입 항목에 대응한 경상지출 항목으로 재편성되어야
수입과 지출이 균형을 이루게 된다.
둘째, 총지출에서 자본지출·이월금·국고상환을 뺀 잔액이 당년도 운영경비에
충당된 경상지출로서, 사업비·관리비·기타지출로 구성되는데, 1986년의
870억원에서 1994년에 1,772억원으로 2.0배로 증가 했다. 총지출에 대한 구성비를
보면 1986년에 76.4%였던 것이 1994년에 70.4%로 감소되었으며, 내역별로 사업비는
42.7%, 기타지출은 38.7% 증가된 반면, 관리비는 167.6%나 증가되었다. 또한
관리비의 70%를 점하는 인건비는 206.2%나 증가했다. 1986년에 39.3%였던 사업비는
27.5%로 감소된 반면 인건비는 30.3%에서 45.6%로 증가되었다.
셋째, 관리비에 대한 국고보조의 원칙도 전년도의 집행 실적을 전제로 한 부족분의
지원이기 때문에 농조의 재정적자에 대한 대응으로서 인건비의 사업비 잠식현상이
나타나고 있다. 1994년에 사업비의 비율은 전국 평균 27.5%였으며, 6∼7개
농조에서는 20%를 밑돌고 있어 사업비 잠식 문제는 심각하다.
넷째, 농조 운영개선 방안으로는 정원감축조치와 통폐합조치가 있는데, 정원을
감축시키지 못하는 통폐합은 큰 의미가 없다. 현재의 조합 정원은 ① 면적인력,
② 시설인력, ③ 특수인력의 합계로 구성되어 있는데, 80∼100%는 면적인력으로
산출되고 나머지는 시설인력 등으로 산출된 것이다. 직제규정준칙이 개정된
1989년도에 정원이 12명 감소되었을 뿐 1986∼94년까지 약간씩이나마 계속 증가
추세였다. 따라서 통폐합에 앞서 농조의 정원과 조직을 재조정하기 위한
직제규정준칙의 개정과 농조 내부의 경영개선 노력이 시급하다.
다섯째, 경상수입은 관리비와 사업비로 양분되어 지출된다. 1952∼85년까지는 사업
비율(사업비/관리비)이 1 이상이었으나 1986년부터 사업비와 관리비의 관계가
역전되어 1994년 현재 0.45로 급락했다. 이는 조합운영의 핵심이 되는 사업비와
관리비의 배분방식에 일정한 기준이 없기 때문이다. 조합별로 사업수입과
재정자립금 등이 달라 사업비율을 일정한 수준으로 유지하게 하는 보조금
배분원칙이 가능할지 의문이지만 배정 기준은 일원화되어야 한다.
(4) 사업비와 용배수로 문제
첫째, 1986∼94년에 사업비 34.3%, 유지관리비 79.3%, 계절인부임은 48.6%가 증가된
반면 보수비는 2.1%가 감소되었다. 이는 보수비의 일부가 유지관리비로 전용되었기
때문이다.
둘째, 수원공에 대한 유지관리비는 우선적으로 지급되므로 수원공의 유지관리는
인력이나 예산면에서 문제될 것이 없으나, 문제는 용배수로의 유지관리이다.
일반적으로 용수로만을 관리대상으로 보는 경우가 있지만 최근에는 용수로·배수로와
토공·공작물을 막론하고 거의 관리대상이 되고 있다.
셋째, 89조치 이전에는 간선용수로는 조합예산으로 관리되었지만 지선과 지거의
준설· 제초는 원칙으로 조합원들의 부역출력으로 이루어졌다. 그러나 현재 부역
출력의 사례는 찾기 어려우며, 말단수로의 관리조직도 없고 소요예산도 확보하지
못하여 지선과 지거의 관리는 심각한 위기 상황이다.
넷째, 농조의 활성화와 개혁은 용배수로 현대화를 통해 가능하다. 따라서
농업기반조성사업의 방향은 용배수로의 현대화로 전환되어야 한다. 즉, ① 정부
개보수 사업 내지 보강개발사업을 수리시설 현대화사업으로 개명하여 정규 프로젝트
체제로 전환하고, ② 현재 시행중인 정부 개보수사업을 시설현대화로 전환해야 하며,
현재의 형태로 시행하는 경우 그 목표 물량을 줄여서라도 용배수로 의
관수로화·개거화가 반드시 반영되어야 한다. ③ 일반경지정리사업과
재경지정리사업을 후자로 통합·일원화하는 것을 검토해야 하며,
일반경지정리사업을 계속한다면 반드시 용배수로의 현대화를 전제해야 한다.
다섯째, 용배수로 관리에 대한 현재의 위기 상황은 종래의 건설 위주에서 사후관리
체제로 전환되기 위한 진통에 해당된다. 농지기반조성 및 관개시설 관리부문에서도
중대한 변신을 꾀할 때이며, 예산당국과 농정 당국, 농조, 농조련 등 관련 기관의
환골탈태의 대변신이 필요한 시점이다.
(5) 자립농조 육성
첫째, 농조연합회에 설치하는 농조자립금고의 설치 목적은 조합의 재정 자립과
발전에 필요한 재원을 확보하기 위한 것으로서, 그 재원은 조합의 ① 분담금,
② 관리처분자산, ③ 용도폐지재산, ④ 무상양여 국공유자산, ⑤ 청산잔여재산,
⑥ 적립금, ⑦ 차입금, ⑧ 단체 및 개인의 출연금, ⑨ 정부 출연금, ⑩ 금고수익
등으로 하고, 자립금고 해체시에는 자립금고에서 보조받은 금액을 뺀 금액에
대하여 지분권을 갖도록 되어 있다.
둘째, 자립금고의 긍정적인 측면은 조합의 분담금이나 청산잔여재산·정부출연금
또는 금고수익금을 적립하여 그 이자가 수입원이 된다는 점, 농조보유지 매각을
통해 예산당국에 자구의지를 보여 준다는 점이다.
셋째, 부정적인 측면으로는 토지처분자금을 자립금고의 재원으로 할 경우 그
이자수입이 발생하는 반면 인플레에 의해 자본이 잠식될 우려가 있고, 그 자금의
50% 내외가 기금으로 흡수될 경우 조합, 특히 일반농조의 재정에 차질을 가져올 수
있으며, 자금 사정이 좋은 자립농조의 자금을 흡수 하기보다는 일반농조의
토지처분액을 흡수하는 결과를 가져와 일반농조의 재정적 위기를 보편화 시킬
우려가 있는 점이다.
넷째, 농조의 재정자립방안으로는 모든 농조를 자립조합으로 만드는 것이 최선의
방법이며, 농조 자립금고의 육성은 차선책이다.
다섯째, 자립농조의 육성책으로서는 규모 여하에 불구하고 자립농조는 통폐합
대상에서 제외하여 존치시키고, 일반농조중 자립단계에 진입했거나 2∼3년내에 자립
가능한 준자립농조들을 엄선하여 자립화시켜야 한다.
(6) 자립금고 육성책
첫째, 자립금고의 효율적인 운용을 위한 기금규모는 약 2조원 정도가 적정하다.
이는 2011년부터 농조운영비를 농조 자부담 20%, 국고보조 20%, 자립금고보조 60%로
충당하기 위하여 필요한 기금규모이다.
둘째, 자립금고의 재원은 농조와 정부가 50 : 50으로 부담하여야 한다. 이는 2조원의
기금을 농조 단독으로 조성하기 어렵고, 기금이 조성되지 않을 경우 농조운영비의
72%를 국고에서 보조하는 상황이 지속되기 때문이다.
셋째, 자립금고에 대한 정부의 출연금을 의무화해야 하며, 이를 위해서는 목표
재원이 조성될 때까지 출연금을 정부 예산에 반영하여야 한다.
넷째, 농조의 부담금을 원활하게 조달하기 위해서는 농조보유지 매각대금은 농조에
환급하고, 일반농조의 토지매각대금을 직접 흡수하기 보다는 자립농조의 잉여금을
흡수하는 방안이 유리하다.
다섯째, 자립금고의 수익사업이 허용되어야 한다. 이는 자립금고에서 농조운영비
의 60%를 매년 보조할 경우 2011년 이후에는 이를 보조하기는 어렵게 되기 때문이다.
(7) 농지개량조합 정리방안
첫째, 현재의 자립농조를 그 규모 여하에 관계없이 존립시키고 이들이 보유한 잉여금을
자립금고의 재원으로 삼아야 한다.
둘째, 현행 직제규정준칙의 수원공별 정원배치 기준 또는 규모별 조직 기준으로는
정원의 증가가 불가피하게 되므로 이를 개정하여 조합의 규모에 관계없이 필수적인
기구부터 설정해 놓고 그 규모에 따라 정원을 책정하도록 해야 한다. 또한 농조의
분소와 출장소의 역할 분담에 대한 검토가 필요하다.
셋째, 89조치 이후 유명무실해진 흥농계를 용배수로 관리조직으로 개편하는 것이
바람직하며, 또한 농조의 예산항목중 유지관리비는 몽리조직에 지급되는 것으로 회계
체계가 전환되어야 한다.
넷째, 국고보조의 대상이 되는 정원은 조합 본연의 임무에 종사하는 일반직에
한정하고, 조합장등 임원직의 보수는 조합의 자체수입, 수익사업에 종사하는
인력의 보수는 수익사업특별회계로 충당하는 원칙이 관철되어야 한다.
다섯째, 농조의 조직과 기능을 개편할 경우 농조회계제도도 이에 부합되도록 전면
개편될 필요가 있다. 특히 유지관리비용의 세분화와 자본계정이 처리되도록
개편되어야 하며, 운영에 필요한 전산 프로그램이 도입되어야 한다.
여섯째, 농지개량조합중앙회에 해당되는 합법적인 계통조직이 없어 농조의
발전전략 개발 부진, 농조업무의 전문성 결여, 정부의 업무 과중, 최근 조합
통폐합 기준의 확정에 의한 조합 내부적 갈등 초래 등의 문제점이 있다.
일곱째, 1989년 이후 매년 약 1,000억원의 국고보조가 이루어지고, 국정감사제도가
부활되면서 정당 등 정치권의 농조에 대한 각종 자료 요청이 증가하고 있으나, 이에
대응할 만한 합법적인 조직이 없다. 지금까지는 농조연합회에서 관련 업무를
처리하고 있으나 합법적인 대표권을 부여받은 것이 아니다. 이를 개선하기 위해서는
가칭 ‘농지개량조합중앙회’를 설치하여 조합에 대한 예산권·인사군·감사권 등을
부여하도록 농지개량조합법에 명시되어야 한다.
여덟째, 사업비는 면적과 시설별로 배분하고 관리비는 전년도 집행실적에 따라
부족분을 지원하는 현행의 이원적인 국고보조방식을 면적기준으로 일원화하는
보조기준으로 전환하고, 아울러 부족분 보조방식은 최소운영비를 보조하고 나머지는
스스로 강구하게 하는 자율체제로 전환되어야 할 것이다.
(8) 농조 영농대행사업의 발전방향과 과제
첫째, 현재 농조가 시범적으로 운영하고 있는 위탁영농회사는 공익 목적이 많기
때문에 영리 목적의 일반 위탁영농회사에 비해 경영수지면에서 상대적으로 불리하나,
농지의 휴경화를 억제하고 지역농업자원을 유지하는 효과가 있는 것으로 평가된다.
둘째, 최근 일반 위탁영농회사가 농업회사법인으로 변모되면서 수익성이 낮은
벼농사의 영농대행을 꺼리는 경향이 심화되고 있으며, 그 결과 벼 재배면적이
감소되고 성실경작이 후퇴되고 있는 것으로 판단된다. 이러한 경향이 확산될 것으로
예상되므로 쌀 자급력 확보를 위해서는 공기관에 의한 영농대행을 생각할 수
있으며, 그 역할을 농조가 담당함으로써 지역단위 쌀 생산의 주체로 될 수
있어야 할 것이다.
