1. 연구의 기본구상
오늘날 우리 나라 농업은 커다란 변혁의 조건이 갖추어진 느낌이다.
특히 최근에 들어서 가속화하고 있는 농업의 국제화 추세,
특히GATT/UR 농산물 협상의 귀추는 향후 농업의 향방에 커다란 영향을
미칠 것이 자명하다.
이러한 외부 환경의 변화에 대하여 농업 내부는 아직도 전통적인
생산·유통 구조의 틀을 크게 벗어나지 못하고 있는 현실이다. 농가는
점차 고령화하고 후계자가 부족하며, 게다가 일부 농산물에서는 과잉
공급의 조짐이 나타나면서 가격(농가 판매가격)도 거의 상승하지 않는
상태에 있다. 이러한 현상을 흔히 농업의 위기라고 일컫고 있으나 달리
말하면 이것이 바로 농업이 다시 태어날 구조 조정기임에 틀림 없다.
이러한 변화에 대응하기 위하여 정부에서도 이미 농어촌
구조개선대책을 수립하고 농어촌발전특별조치법 및 농지임대조관리법의
시행, 농임수산부의 구조 개편, 농어촌 진흥공사의 발족 등 정책의
원활한 추진을 위한 제도 및 기구를 갖추어가고 있다. 그러나
농업구조개선은 단순한 정책 방향이나 시책의 변화가 아니라 농정
체계의 전환을 요구하며, 특히 기존에 고수해 온 농본주의적 사고방식의
일대 변혁을 필요로 하는 것이기도 하다.
이러한 변혁의 움직임은 이제 세계적인 경향이며, 각국에서 과감한
농업 개혁이 추구되고 있다. 물론 이들 국가가 추구하는 농업 구조
개혁의 배경에는 상당한 차이가 있다. 그러나 과거의 농업에서
탈피하고 하나의 산업으로 스스로 발전하게 하기 위하여 미국이나
유럽에서는 농업 보호의 정도를 낮추려 하며, 소련이나 중국에서는
개별농가의 경제적 발전이 곧 산업 발전이라는 점을 깨닫고 있는
것이다.
이러한 농업 발전의 방향에 대응하려면 우선 농업 구조가 개편되어야
하며, 특히 농업 생산에 적합한 우량농지를 확보하고 생산기반을
정비하여 이를 경영 능력이 우수한 농가에게 이용할 수 있도록 하는
농지 유동화가 불가피하다. 아울러 농업의 지속적인 발전을 위해서는
건전한 경영 주체가 확립되어야 하며, 앞으로의 경영 주체는 농업
여건의 변화에 능동적으로 대처하면서 기술 혁신과 경영 합리화를
추구하여야 한다. 오늘날의 농업 위기는 한편으로는 그 동안의 경제
발전과정에 부응한 근대적·효율적인 경영체를 구축하지 못하고, 청부
정책에만 의존하게 하여 자력 성장에 허약한 농가가 방치된 것을
부인할 수 없다.
2. 연구의 내용과 방법
이 연구는 현 단계에 있어서의 농업구조개선을 위한 농정의 방향을
전망하면서 이를 위한 농지제도의 방향을 제시하고 그 운용을 위한
구체적인 정책의 내용, 즉 농지소유 및 이용 제도의 정립방안,
농지기반의 정비 및 농지의 효율적인 활용방안, 그리고 이러한
농지제도에 근거한 농가유형별 발전 방향과 정책지원의 방안 등에
대하여 정책 대안을 제시하려는 것이 주된 내용이다. 따라서 이
연구의 내용은 기존에 본 연구진들이 수행했던 농지제도 연구와
중복되는 점도 엾지 않으나 이를 현재의 시점에서 다시 분석하고
정리하고자 하였다.
아울러 이 연구는 농림수산부의 농지관리기금 보조사업인
농업진흥지역 지정에 따른 농지제도의 운용방안 연구의 일환으로 위의
내용을 종합한 것이며, 이와 관련된 별도의 연구과제로 촌락 및
촌락농가 실태분석, 간척지 이용 및 한계농지 활용방안 연구,
농지소유제도 실태조사 연구 등을 수행하였음을 밝혀 둔다.
3. 연구결과 요약
가. 농지소유 및 이용제도 개선방안
(1) 농지제도 개선의 당면과제는 농지 유동화의 촉진과
규모확대를 위한 정책 지원의 강화이며, 제도의 정립은 어떻게
현실과의 리를 축소시키느냐 하는 것이다. 따라서 농지제도의 개선은
국민적 합의에 따라서 가급적 경자유전의 원칙을 견지하면서 다음과
같은 방향으로 추진되어야 할 것이다.
(2) 농지소유 주체를 가족경영과 그리고 보다 발전된 형태인
위탁영농이나 영농조합법인에 한정하고 소유 단위도 개인소유와
세대단위 경영이 일치되도록 하여야 하고, 농지소유 상한도, 현행 3ha
소유규모를 실경작자에게는 소유규모를 대폭 완화함으로써 보다
경쟁력있는 규모로 확대 조정되어야 할 것이다.
(3) 농지임차료와 농지가격 체계는 평균 토지순수익에 기초하여
가격 형성을 지도하고 순농촌지역의 공시지가에 수익지가를 반영토록
하여 실제지가 형성의 기준을 제공해야 할 것이다.
(4) 농지유동화 촉진은 토지용역의 공급 확대와 수요 창출로
시장기능을 활성화시키되 공급확대 측면에서는 실경작자 이외의
소유농지에 대해서는 보유과세 부담력을 상향 조정하고 영세 겸업농을
중심으로 장기 임대차제도를 활성화하고 이농적지에 대한 국가 또는
농어촌진흥공사 등 공적 기관의 매수와 분할 매각을 통하여
농지공급을 확대시켜 나가야 할 것이다.
(5) 수요창출 측면에서는 대농경영의 소유규모 확대에 중점을
두고 농지금융 지원조건을 완화함으로써 농가의 농지구입 능력을
보완시켜 주고 또한 장기임대차에 대한 임차료 일괄지불이나 분할납부
제도를 확대 또는 부분작업위탁 등 영농협력조직의 활성화를 위한
지원을 적극 검토하여야 할 것이다. 아울러 실경작자의 보유과세의
하향조정과 농지획득에 대한 취득세, 등록세 면제 등이 뒷받침되어야
할 것이다.
(6) 농지의 입지분포에 따라 농지이용을 다양화하여 사회적 편익
수요에 적극 대응하는 선별적 대응 전략으로서 우선 전농경지를
농업진흥지역과 비농업진흥지역으로 구분하고 농업진흥지역은 기존의
농업생산기반을 종합적으로 재정비하고 아울러 농지소유 상한도 대폭
완화하여 전업농 중심의 영농규모 확대를 통한 국제경쟁력 제고와
아울러 각종 지원을 도모해 나가야 할 것이다. 농업진흥지역의 농지는
3정보 소유상한 등 기존의 농지제도를 그대로 유지하면서 가능한
기술집약적 영농체제로 유지해 가야 할 것이다.
나. 농지기반정비 및 합리화방안
(1) 대내외 농업환경의 변화에 따라 우리 농업도 가능한 한
국제경쟁력을 높이고, 노동력 부족에 대처하기 위하여 농업기계화 등을
촉진하여야 한다. 이를 위해서는 기계화가 가능하도록 농지기반을
정비하고, 농지의 집단화를 도모하여야 한다.
(2) 과거 농지기반정비는 개별사업이 각각 분리되어 시행된
경우가 많았고, 농지기반 정비와 농어촌개발과는 관계없이 이루어진
경우가 대부분이었다. 앞으로 경지정리, 용수개발, 배수개선 등
농지기반정비는 농어촌발전과 연계시켜 여러 사업이 동시에 종합적으로
시행되어야 한다. 그리고 관계법에 따라 농업진흥지역이 지정되면,
진흥지역의 농지는 종합정비를 하여야 하며 농업진홍지역 밖의 농지도
꼭 필요한 경우에는 종합정비지역에 포함시키고 그렇지 않은 지역은
이를 개발하는 이용합리화 방안을 강구하여야 한다.
(3) 농업진흥지역의 농지는 생산기반정비 실태, 영농실태,
주민의사 등을 조사하여 대상지구와 이 지역에 영향을 미치는
주거지역등 배후지의 토지까지 그 이용계획을 수립하여 지역사정에 따라
지구별로 구분하여 종합정비의 유형을 결정하여야 한다. 영농유형은
수도작 중심지역, 전답겸용지구, 시설농업 및 특용작물 중심지역,
과수증심지역 등으로 구분할 수 있다.
(4) 영농유형에 맞게 경지정리·용수개발배수개선사업을
실시하되, 경지정리는 논뿐만 아니라 밭경지정리도 시행하여야 하며,
대형농기계 작업이 가능하도록 경구의 크기를 가능한 한 1ha 이상의
크기로 구획정리하고, 환지시 주민을 설득하여 농지의 집단화도
기하여야 한다. 농로는 4m 이상이 되도록 하여 주변부락과 연결시켜야
하고, 용배수로는 분리시켜 큰크리트구조물화하여 수리보수 및
관리 부담을 최소화하여야 한다.
(5) 전답겸용지구의 경우 용수이용과 지하배수가 특히
원활하여야 하며, 시설농업지구는 관수시설을 완비하여야 하고,
수도작 전용지구는 기계화에 대비하여 배미의 크기를 보다 크게 하여야
한다.
(6) 용수개발사업은 수도작 재배시 농업용수로만 사용한다는
종래의 협의의 사고에서 탈피하여 발작물의 용수공급, 농어촌
생활용수, 환경용수는 물론 농어촌 공업용수 공급까지 가능하도록
개발하여야 한다. 아울러 현재 통용되고 있는 비현실적인 수리답률을
현실화시킬 필요성도 대두된다.
(7) 농업진흥지역 밖의 농지에 대해서는 반드시 주민의사를
반영하여 지역사정에 알맞게 경종농업형, 경종농업 이외의 농업적
이용형, 도시농촌교류형, 비농업적 이용형 등으로 개발함으로써
이용합리화를 추구하여 토지자원을 최대한 활용할 수 있도록 하여야
할 것이다.
(8) 농업적 이용형은 경종농업 이외의 작목재배지로서 그
지역의 자연적 환경을 이용하여 지역특유의 고소득 작목재배가
용이하도록 개발하는 것을 말한다. 도시농촌 교류형은 도시민과
농촌주민간의 교류를 촉진할 수 있도록 주말농업, 체험농원 등을
개발하는 것이며, 비농업적 이용형은 지역개발계획에 따라 농지를
주택용지나 휴양지 등으로 개발 공급하는 것이다.
(9) 한편, 농지집단화는 소유중심의 집단화보다 경영중심,
지역단위의 집단화가 보다 바람직할 것으로 보인다. 현재 농지집단화를
위한 법적근거는 마련되어 있으나 그 성과는 매우 미미한 실정이다.
농가의 소유규모가 영세하여 대형농기계 이용에 적합한 규모의 집단화가
어렵고, 농민들에게는 현재의 소유농지를 계속 보유하려는 경향이있기
때문이다. 또한 지금의 경영여건에서 지역 일부에만 한정된
집단화보다는 지역단위 전체의 집단화가 일괄적으로 이루어져야 소기의
성과를 거둘 수 있다. 그리고 농지종합정비, 농가경영규모
적정화사업도지역단위의 농지이용계획에 근거하여 농지집단화와
연계시켜 추진하여야 할 것이다.
다. 농가유형별 발전방향과 지원방안 연구
(1) 지금까지의 농가분화의 성격을 볼 때 향후 농가의
계층분화는 다음과 같은 세 가지의 유형으로 구분할 수 있다. 즉 ①
규모확대지향 농가 : 농업이 주된 수입원으로 농업경영에 의욕적이며
소득향상 및 자본장비의 효율적 이용을 위하여 영농규모를 확대하려는
농가, ②현상유지 지향 농가 : 농업이 주된 수입원이지만 노동력 및
자본장비보유 정도에서 의욕적으로 규모 확대를 꾀하기 보다는 현재
수준의 규모를 유지하려는 농가, ③ 규모축소 지향 농가: 농가세대주의
고령화 및 후계자 부재 등의 이유로 노동력을 충분히 확보하지
못했거나, 다른 직업으로 전환하는 것이 경제적으로 유리하다고
생각하여 현재의 규모를 유지할 수 없거나 유지하려고 하지 않는 농가
등이다.
(2) 위의 농가분화를 위한 판단 기준과 가능성은 ① 잔류농가의
성격 :농업인구의 감소와 고령화에 따라서 농지의 유동화가 빠른속도로
진행하며, 잔류농지가 경영능력이 우수한 전업농에게 집중 이용되기
위한 조건(농지매입능력, 임차료 지불능력 등)이 성숙될 것이라는 점,
② 기술혁신 : 농업생산의 효율성을 향상시키는 기술개발 및 영농의
기계화·과학화 추세는 고령농가보다는 청장년 농업취업자에게
유리하게 작용하며, 기술혁신은 계속적인 규모확대의 동기로
작용할것이라는 점, ③ 노동력 이동 :단기적으로는 농업노동력의
타산업 유출로 인하여 농업취업자의 감소가 예상되지만, 장기적으로는
농지유동화 및 기술혁신에 따른 취농조건의 정비로 청년층의
후계인력이 신규로 참여할 수 있는 동기가 유발될 것이라는 점 등이다.
(3) 따라서 이러한 농가분화를 바람직한 방향으로 유도하고
농가유형별로 적합한 정책 수단을 강구하기 위해서는 다음과 같은
계층분화가 전제되어야 한다. 즉, ① 경영형태별 구조 : 농업 활동을
행하는 경영체의 형태는 개별농가(가족경영) 단위를 근간으로 하되
농가의 발전적인 형태로서의 영농조직(임의조직 또는 법인)으로도
분화되도록 제도가 확립되어야 한다. ② 경영규모별 구조 : 경영규모는
토지·노동력·고정자본재 등의 경영요소의 결합관계에서 각 요소의
크기를 나타내는 것으로, 여기에는 토지이용형 농업(scale)과
자본·기술집약형 농업(intensity)의 분화가 필요하다. 특히 규모별
계층분화를 촉진시킬 수 있는 시책이 모색되어야 한다. ③ 소득규모별
구조 : 소득의 인적분배 구성에서 농업소득과 농외소득의
분화(춰업분화)가 요구되며, 특히 토지의 소유관계에 따른 요소소득의
분배가 적절하게 이루어질 수 있도록 자작·임대차·수위탁의 제도적
체계가 정착되어야 한다.(⊃ 부문조직별 구조 : 경영 내부의 생산물
종류 및 생산량의 구성에서는 전문경영(단일경영)과 복합경엉의 분화가
자연스럽게 이루어질 수 있도록 경영 발전 단계에 부합하는 단계적
육성 전략이 수립되어야 한다.
4. 연구결과의 활용
이 연구를 수행하는 과정에서 농림수산부 농업구조정책국의 정책
협의에 수시로 임하였으며, 농지제도 개선을 위한 공청회(서울,
대구,전주)를 농림수산부와 공동으로 개최하였다. 연구 결과는
앞으로도 농업구조 개선을 위한 정책 수립의 기초자료로 활용될
것이다.
