KREI 논단 |  2014년 1월 23일
	전 형 진  (한국농촌경제연구원 중국사무소장)

중국 공산당과 국무원 공동명의의 2014년도 ‘중앙 1호 문건’이 발표되었다. 매년 초 발표되는 ‘중앙 1호 문건’은 당해연도 중국의 국정 추진 방향과 과제를 가늠할 수 있다는 점에서 관심의 대상이 된지 오래다. 많은 관심 속에 세상 밖으로 나온 올해 ‘중앙 1호 문건’의 주제는 지난해에 이어 삼농(농업･농촌･농민) 문제가 차지하였다. 삼농문제를 주제로 당과 정부가 공동명의의 1호 문건을 하달한 것은 2004년 이후 11년째 지속되고 있는 것으로 1949년 신중국 건립 이후 역사상 전례가 없는 일이다. 이는 중국 공산당과 국무원이 삼농문제 해결을 제1의 국정과제로서 중시하고 있다는 것을 의미하는 동시에 그 해결과정이 결코 쉽지 않다는 반증이기도 하다. 

2014년도 ‘중앙 1호 문건’은 ‘농촌개혁의 심화와 농업현대화 추진 가속화’라는 핵심 기조 하에 식량안보체계 완비, 농업지원･보호제도 강화, 지속가능한 농업발전체계 구축, 토지제도개혁 심화, 신형 농업경영체계 확립, 농촌금융제도 혁신 가속화, 도농통합발전체계 구축, 농촌 거버넌스 메커니즘 개선 등 8가지 농정 추진 방향과 33개의 세부 추진 과제를 제시했다. 내용면에서 보면 이전 ‘중앙 1호 문건’과 확연히 구별되는 농정 방향이 제시되었다고 보기는 어렵다. 다만 시진핑 정부가 향후 5년 동안 펼칠 국정 방향을 확정한 제18기 3중전회(2013.11)에서 국가 전반의 개혁 심화가 주요 이슈로 부상한 이후 식량안보, 도농통합발전, 농민재산권제도 등과 관련된 몇 가지 의미있는 개혁 추진과제들이 제시된 점이 주목된다.

 먼저 식량안보와 관련한 정책으로 절대농지제도를 도입하고 식량 주소비지(북경시, 천진시, 상해시, 절강성, 복건성, 광동성, 해남성)가 식량재배 면적 하한선을 정해 일정한 식량자급률 목표를 설정하고 이를 달성하도록 강제하는 정책을 추진한다. 이와 더불어 식량 주소비지들이 주산지에 각종 방법으로 투자하여 식량생산기지를 조성하는 것을 권장할 계획이다. 한편 식량재배 농가들의 생산의 적극성을 견인하기 위해 목표가격제도를 도입하여 식량 시장가격이 목표가격보다 낮은 경우 그 차액만큼을 농가에 직접 보조하는 정책을 추진한다. 그리고 여건이 갖추어진 지역부터 식량직불금은 과거 주로 도급토지면적을 기준으로 지급하던 방식에서 벗어나 실제 식량 재배면적 또는 생산량을 기준으로 지급하는 시범사업을 추진한다는 계획이다.

 다음으로 농민의 재산권 행사를 강화하기 위한 정책으로 농민들이 도급토지의 저당권･담보권을 행사할 수 있도록 하였다. 이에 따라 농민들은 토지도급경영권을 담보로 금융권으로부터 필요 자금 대출이 가능해졌다. 농촌주택지에 대해서도 저당, 담보, 양도가 가능하도록 제도를 개선하기 위해 시범사업을 추진한다는 계획이다. 한편 동지(同地)‧동권(同權)‧동가(同價)의 원칙 하에 농촌집체 소유의 건설용 토지에 대해 유상양도(出讓), 임대, 지분출자(入股)를 허용하는 정책을 추진한다. 그리고 농촌집체 소유 토지에 대해 수용 범위를 축소하고 수용 절차를 규범화하는 한편 토지를 수용당한 농민에 대한 합리적인 보상과 함께 주택, 사회보험, 취업훈련도 보장하는 정책을 추진할 계획이다.

마지막으로 도농 통합발전과 관련한 정책으로 신도시화정책을 추진한다. 중국 정부는 도시로 유출된 많은 농촌노동력이 호적제도로 인해 도시주민이 되지 못하고 도시생활의 각종 혜택도 누리지 못해 농촌노동력의 도시 이전과 도시화 발전을 제약한다고 인식하고 있다. 이에 따라 호적제도 개혁과 연계하여 농촌으로부터 유출된 농민공들이 도시에 안정적으로 정착하도록 하고, 도시에서 안정적으로 취업하고 거주하는 농민들을 시민화하는 정책을 추진할 계획이다.

 새롭게 출범한 시진핑 정부는 2013년에 이어 올해도 삼농문제를 주제로 한 ‘중앙 1호 문건’을 시달함으로써 시진핑 정부도 후진타오 정부를 계승하여 삼농문제에 최우선 순위를 두고 있다는 점을 대내외에 확고히 하였다. 시진핑 정부가 출범 초기부터 국가 전반의 개혁을 강조하는 상황에서 향후 농업분야에서도 식량안보를 위한 각종 제도개혁, 경제발전 전략 전환에 따른 농촌지역의 도시화와 농민공의 시민화 그리고 사회불안 요인인 도농 간 격차 해소의 일환으로 농민들의 재산권제도 개혁이 지속적으로 개혁 이슈로 등장할 것으로 전망된다.