밭농업 직접지불제 도입방안 연구 } : 한국농촌경제연구원

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연구보고서

밭농업 직접지불제 도입방안 연구

2005.11.01 56621

과제성격

수탁보고서(C2005-44)
저자

김태곤, 이병훈; 김배성
등록일

2005.11.01
연구주제

농업정책일반.

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제1장 머리말 1
1. 연구의 필요성 1
2. 연구 목적 및 범위 3
3. 장별 내용 3
제2장 우리나라 밭농업의 특성 5
1. 밭농업의 지역적 특성 5
2. 밭농업의 중요품목 11
3. 중요품목의 소득변화 13
4. 요약 17
제3장 주요 국가의 직접지불제 실시동향 18
1. 미국의 직접지불제 18
2. EU의 직접지불제 22
3. 일본의 직접지불제 25
4. 종합 32
제4장 우리나라 직접지불제 추진방향 34
1. 직접지불정책의 추진과 특징 34
2. 직불제의 문제점과 검토사항 36
3. 직접지불정책의 추진방향 38
제5장 밭농업 직접지불제 구상 42
1. 도입의 필요성 42
2. 제도 설계시 고려사항 44
3. 밭농업 직접지불제 구상 46
제6장 종 합 56
Abstract 61
참고문헌 63

요약문

1. 도입 필요성
향후 DDA 농업협상에 의한 대폭적인 관세감축과 FTA 체결에 의한 추가적인 시장개방 등에 의해 밭농업의 시장개방 손실은 더욱 크게 나타날 것으로 예상된다. 이러한 시장개방 추세에 대응하기 위해 중요품목이 존재하는 밭농업 대상으로 하는 직불제를 도입할 필요가 있다.
우리나라 직불제는 쌀을 중심으로 하는 논농업에 집중되어 있다. 밭농업 직불제를 실시함으로써 밭농업의 구조개혁과 건전한 발전, 다원적 기능의 확산, 그리고 논밭균형 회복과 쌀 과잉문제 해결 등을 기대할 수 있다.
우리나라 직불제는 장기적으로 경영단위로 전환되어야 한다. 밭농업 직불제는 이와 같은 경영단위로 전환하기 위한 이행과정으로서의 직접지불정책상 중요한 의의를 가진다.
2. 제도 설계시 고려사항
직접지불정책은 장기적으로 존속하기 위해서는 WTO 농업협정상의 허용대상정책(green box)으로 설계할 필요가 있다.
우리나라의 직불제는 8종류의 다양한 직불제로 구성되어 있다. 장기적으로는 ‘국토경영직불’ 및 ‘소득안정계정’으로 전환할 필요가 있다. 밭농업 직불제도 이러한 장기적인 방향을 감안하여 설계되어야 한다.
직불제는 일반적으로 구조개혁을 저해한다는 점이 문제로서 자주 지적되고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 소득지지와 구조개혁을 동시에 실현하는 제도가 필요하다.
밭농업은 논농업과 달리 지역적으로 다양한 특성을 가지고 있다. 논과 밭의 형평성을 유지하되, 밭농업의 특성을 고려한 직불제, 즉 지불단가 또는 이행조건 등에 있어서 지역적 특성을 고려할 필요가 있다.
직불제 효과 제고와 국민합의 형성을 위해서는 수급조건으로서 환경보전, 식량안보, 경관제공 등 다원적 기능의 수행이라는 이행조건을 강화하여 지불근거를 명확히 해야 한다.
3. 밭농업 직불제 구상
⑴ 대상지역
밭농업에 대해서는 조건불리지역 직불제와 경관보전 직불제가 시험 실시되고 있다. 밭농업 직불제는 이것을 포함한 밭전체가 대상지역이 된다.
⑵ 지불방식
조건불지지역 직불제와 경관보전 직불제, 그리고 쌀소득보전 직불제와 균형을 유지하고 장차 경영단위 직불제로 통합가능하면서, 구조개선을 유인하기 위해서는, 지불방식이 ‘① 고정형＋② 가산형’으로 할 필요가 있다.
고정형은 시장개방손실 상당액, 다원적 기능 평가액 등을 기준으로 산정하되, 과거의 식부면적을 기준으로 한다.
가산형은 프로그램별(구조개혁, 환경보전, 경관형성 등) 이행조건을 규정하고, 이것을 준수하는 생산자·산지에 대하여 고정형에 추가하여 지불된다.
⑶ 지불단가
직불제의 지원근거는 가격지지 폐지 또는 인하에 대한 보상, 다원적 기능에 대한 보상 등을 들 수 있다. 지불단가를 계산하면, ① 시장개방에 의한 손실액(개도국기준)은 ha당 44만원, ② 다원적 기능 기준은 ha당 30만원이다.
가산형의 단가는 프로그램 개발후 단가 설정이 필요하지만, 현행 조건불리 직불 경우는 ‘고정형 단가+조건불리 단가(밭 40만원/ha, 초지 20만원/ha)’이며, 경관보전 직불 경우는 ‘고정형 단가+경관보전 단가(170만원/ha.)’이다.
⑷ 대상면적 및 대상농가
2004년 현재 72만ha의 밭면적 중에서 자급용, 시설용, 휴경농지를 제외한 약 68만ha가 대상이 된다. 또한 대상농가는 밭 있는 농가 103만호 중에서 주로 자급농가 0.1ha미만의 20만호를 제외한 83만호가 대상이 된다.
⑸ 실시체제
밭농업은 가지는 지역 특성이 강하고, 실시여건도 지역차가 있다. 제도의 실효성을 높이기 위해서는 일정한 비용부담을 전제로 지자체가 참여하는 실시체제를 구축할 필요가 있다. 지자체는 실시시기 결정, 지역특성에 적합한 가산형 프로그램 개발, 정책효과 평가 등의 역할을 한다.
⑹ 이행조건 강화
직불제에 대한 국민합의 형성과 정책효과 제고를 위해 이행조건의 적절한 설정과 이에 대한 검증이 반드시 수반되어야 한다. 논농업 직불제 및 조건불리지역 직불제 수준의 이행조건의 설정과 철저한 검증이 필요하다.
⑺ 실시시기
고정형은 예산확보와 농가별 식부면적 등 기초통계가 확보되면 실시가 가능하다. 가산형은 세부 프로그램 개발을 비롯하여, 사후 검증작업 체제를 정비한 후 실시해야 한다. 실시방식은 5년 단위로 하고, 정책평가를 통하여 개선해나가는 방식이 적절하다.
4. 실시조건
직불제의 실시 효과를 높이기 위해서는 대상지역 및 대상농가의 지정, 실시과정 검증, 철저한 사후관리 등의 업무가 요구된다.
다양한 직불제 실시와 함께, 영세 다수의 농가구성, 농지 필지단위 분산 등과 같은 우리나라 농업구조 특징 등이 복합적으로 작용, 지자체의 업무과중을 초래하고 있다. 더구나 생산중립적인 직불제를 시행하는데 있어서 농가별 과거 식부면적과 단수 등의 자료가 정비되어야 한다.
따라서, 지역사정을 반영한 적절한 시행과 이행조건의 철저한 검증 등을 통해 직불제 효과를 제고하기 위해서는 직불제 검증업무의 일관화, 농가등록제 등과 같은 농가정보 DB화, 지자체의 직불담당 인력확충 등의 과제가 해결되어야 하고, 그리고 밭농업 구조개혁과 다원적 기능 확충 등을 위한 가산형 세부 프로그램 개발도 필요하다.

The purposes of this study are to design direct payment for upland field through analysis the structure of Korean upland field industry under the growing agricultural trade liberalization. In addition, this study explore institutes, alternatives regarding direct payment for upland field policies direction within the following diversity ways to enhance farm household income and to stabilize farm management.
Generally, the Direct Payment is the Support Earnings policy that the government grants subsidy directly to Farming producers, an opposite concept to the Support Price policy i.e. Harvest Grain Purchase. The advanced countries i.e. USA, EU are tending upwards the direct subsidy for Farming producers against the Support Price policy, which causes some problems like overproduction.
After the Direct Payment & Management Tranfered being inducted in 1997 in Korea, the Direct Payment for Environment_intimate Farming in 1999, the Direct Payment for Rice Farming in 2001, the Direct Payment for Rice Earnings Integrity in 2002, the Mediation Rice Farming in 2003 were being operated.(maf 2005)
In this study, there are two policy alternatives to design the direct payment for upland field. First alternative is to establish the system linking several agricultural policies to compensate lower income earning upland field farm households. Second one is to have increased operational efficiency of the upland field households through the main target policies. As follows, there are various components to design the direct payment for upland field. Those are ① target area, ② method, ③ price, ④ target size of land and farm, ⑤ application system, ⑥ compliance reinforcement, ⑦ application period etc.
Finally, the results of this study suggested several significant policy implications and the direct payment for upland field policies measures in korea. In order to carry out the direct payment for upland field, it is necessary to set up the system composed of key elements, such as goals, supporting groups, supporting conditions and methods, substantial farm supports, time, and the monitoring & evaluation system. Therefore, government should consider the need to enlarge the upland field direct payments for the expansion of the total farm income and support farm income within diversity ways.

Researchers: Tae-Gon Kim, Bae-Sung Kim and Byoung-Hoon Lee
e-mail Address: taegon@krei.re.kr