농림부문 국고보조사업의 지방자치단체 차등보조제 도입방안 } : 한국농촌경제연구원

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연구보고서

농림부문 국고보조사업의 지방자치단체 차등보조제 도입방안

1997.07.01 34417

과제성격

수탁보고서(C1997-12)
저자

박성재, 김용택; 박준기; 남황우
등록일

1997.07.01
연구주제

농업정책일반.

(1) 연구 필요성과 목적
본 연구의 목적은 국고보조 사업으로 지원되는 농림사업을 보다 효율적으로
추진하기 위한 방안으로 제기된 차등보조율 제도를 도입하는 것이 이론적으로 타당
한지, 제도 운영은 현실적으로 유효한지 여부를 검토하고 타당성이 인정된다면
구체적인 차등보조율 제도의 실시 방안을 제시하는 데 있다.
- 현행 국고보조금제도가 갖고 있는 자원배분과 지방재정상의 문제점 파악
- 지방재정력 보완을 위한 지방교부세 및 지방양여금제도를 통한 국고보조금사
업 개선 방안의 검토
- 차등보조제도의 효과에 대한 이론적 타당성 및 제도의 실효성 검토
- 지방재정 상태와 농업여건을 반영하는 객관적인 지표의 개발
- 예산제약 내에서 최대 효과를 얻을 수 있는 대상지역의 선정 및 적정 차등보
조율의 제시
- 차등보조율 제도의 시행을 위한 법률적·제도적 보완 장치 수립
(2) 연구범위 및 자료
국고보조 농림사업의 효율적 추진을 위하여 지방비 부담의 완화를 위한 제도개선의
측면에 한정하여 차등보조율 제도와 관련된 지방재정 조정제도등 의존재원을 중심으로
검토하되 지방자치단체의 자주재원을 확충하기 위한 방안은 검토하지 않는다.
본 연구에서는 지방재정의 현황 파악을 위해 내무부 및 재정경제원에서 발간한
지방재정의 예·결산 관련 자료, 농림부의 농림부문 국고보조사업 시행 내역, 그리고
각 지방자치단체(도 및 시·군)의 농업정책과를 통한 설문조사에서 수집한 지방의
재정현황 자료를 중심으로 분석하였다.
(3) 지방재정과 농림부문 국고보조사업
현실문제의 중요성을 보여주기 위하여 기초지방자치단체의 재정관련 자료를
이용하여 분석한 결과 지방자치단체간의 재정력 차이가 현저하다는 점이다. 교부세나
양여금, 국고보조금과 같은 이전재원에 의해 자치단체 간의 재정력 격차는 완화되지만
원칙적으로 자체수입이 적은 단체들은 교부세를 받더라도 전체 세입의 60%수준만이
자치단체가 자율적으로 사용할 수 있는 재원이며, 나머지는 중앙에서 지정한 사업에만
활용할 수 있는 국고보조금이나 양여금이다.
그 결과 자체수입이 적은 자치단체는 매우 적은 규모의 자체사업만을 추진할 수밖에
없으며, 특히 재정구조가 이처럼 경직되어 있는 자치단체들은 인구규모가 10만명
이하의 시·군지역들로서 이 자치단체들은 미부담 사업이 많은 것으로 나타났다.
특히 농업 의존적인 지방자치단체일수록 재정력이 미약하여 보조금사업에 따르는
지방비의 부담이 어려워 일부 자치단체는 사업비 마련을 못하여 미부담사업으로
남거나 사업 자체를 포기하는 사례도 나타나고 있다. 또한 지방비를 마련하여 사업을
시행하더라도 자치단체가 우선적으로 필요한 지역사업을 미루거나 축소하여
농림국고사업을 집행하는 경우도 많이 나타났다.
(4) 농림부문 국고보조사업을 위한 차등보조율제도 도입방안
차등보조율제도가 법적인 근거를 갖고 있으면서도 활용되지 못하는 이유 로는 첫째,
예산문제로 자치단체의 재정력 미약으로 보조율 인상단체가 상대적으로 많아
예산증액만 초래할 수 있다. 둘째, 국고보조율의 인상단체와 인하단체의 구분을 위한
객관적 지표가 마련되어 있지 않다는 점이다. 셋째, 사업효과가 미미하다.
넷째, 법률적·제도적으로 보완해야 할사항이 많다.
이러한 주장은 나름대로 근거가 있으나 차등보조율제도를 시행할 수 없는 결정적
이유로 볼 수는 없다. 왜냐하면 이 제도의 근거법은 적용하지 않지만 개별법이나
예산지침에 의하여 차등보조제가 시행되고 있으며, 특히 경기도는 도비보조사업을
중심으로 차등보조제를 성공적으로 시행 하고 있다. 따라서 본 연구에서는 재정력이
미약한 자치단체의 지방비 부담 완화를 위한 대안으로 지방비 부담이 큰 농림부문
국고보조사업중 일부사업을 대상으로 차등보조율제도를 적용하는 방안을 검토하였다.
대상사업의 선정은 기초자료의 분석과 지방의 농정업무 담당자의 건의를 바탕으로
여려 지방이 경쟁적으로 수행하려는 사업, 장기간 지속될 것으로 예상되는 사업,
지방비 부담이 큰 사업을 우선으로 하였다. 또한 현재 이러한 기준에 맞지만
정책방향의 전환으로 앞으로 융자사업으로 전환될 보조사업은 제외하였다.
이러한 선정기준에 따라 우선 순위가 가장 높은 사업은 기계화경작로
확포장사업이었고, 다음은 밭기반정비사업, 일반경지정리사업, 토지개량사업,
산림병해충방제사업, 농기계공동창고사업 순으로 선정하였다. 차등보조율제도를
시행할 수 있는 기준지표로는 재정력지수, 자체인건비 충당지수,
기본적세출소요비중지수의 3가지 지표를 결합하여 이용하게 되어 있다.
그러나 이러한 지표는 재정력 측면만을 본 것으로 농업의 비중을 반영을 위하여
본 연구에서 농업지수를 개발하여 위의 3가지 지표에 가중평균한 종합지수를
차등보조의 기준지표로 제시하였다.
(5) 정책대안 및 추진방안
지방비 과중화 문제의 가장 큰 요인은 농림부문 국고보조사업의 확대이다.
이러한 지방비 부담 완화를 위하여 재정력이 열악하면서 농업비중이 높은 지역에
대하여 인상보조율을 적용하여 더 지원하는 방향에 초점을 둔 결과 인상대상
자치단체는 농업지역에서 주로 선정되었다. 그 결과 농업규모면에서는 평야지역에
미치지 못하지만 그 중요성은 평야지역 못지 않게 중요한 산간지역이 다수 배제될
수밖에 없었다.
따라서 지방비 부담문제를 해결하기 위한 방안으로 첫째, 재정력과
농업 비중지수를 감안한 차등보조율제도의 시행을 위한 보완사항 검토,
둘째, 농업적 비중에 조건불리지역까지 감안한 차등보조율제도의 검토,
셋째, 지방교부세제도의 개선을 통한 접근 등을 정책대안으로 검토하였다.
차등보조율제도의 활성화를 위해서는 사업효과가 크면서 지역의 선호도가 높은
사업(기계화경작로확포장사업, 밭기반정비사업 등)을 우선적으로 시행하는 것이
바람직하며, 적용대상단체의 지정 및 차등보조율 적용은 예산제약을 고려하여 제도
시행시 기술적 측면에서 합리적인 방안을 모색해야 한다. 또한 현행법에서는
국고보조사업에 대해서 재정력만을 기준으로 자치단체를 구분하고 있는데 사업의
특성을 고려한 지표의 보완이 필요하다. 또한 관리 제도적 측면에서 차등보조
대상사업의 선정과 시행사업에 대한 사전적·사후적 평가 시스템이 구축되어
자치단체의 적용대상 제외 혹은 보조율 인하 등의 조치를 취할 수 있어야 한다.
법률적으로 조건불리지역으로 지정된 자치단체에 대한 차등보조제 도입이 검토되어야
한다. 현실적으로 가능한 대안은 현재 진행중인 조건불리·환경농업지원 직접지불제
연구결과를 토대로 지역에 따른 차등보조제를 활용하는 방안이다.
기본적 투자비용의 충족이라는 당위성에 입각하여 지방교부세의 개선을 통한 지방비
경감 방안을 대안으로 검토하였다. 교부세 제도의 개선방법은 교부세 산정공식의
농업부문 투자비용 산출에서 기준단가를 인상하는 것으로서 지방비 부담 완화의
간접적 방법이다. 그러나 방법은 교부세의 용도 제한에 따른 비도금지 원칙을 어기게
되며, 이 원칙을 지킨다면 증액된 교부금이 농업부문에 할당될 것이라는 보장이 없다.
따라서 국고보조금사업의 확대에 따른 지방비 부담의 가중문제를 해결하기 위해서는
자치단체의 재정력에 따른 차등보조율제도의 실시라고 판단 된다.
(6) 정책적 시사점
재정력이 열악하고 농업비중이 큰 지방자치단체의 농림부문 국고보조사 업의
확대와 이에 따른 지방비부담 완화를 위한 대안으로 차등보조율제도를 중심으로
교부세제도, 조건불리지역에 대한 지원, 지방양여금제도 등의 개선 및 한계를
검토하여 정책대안으로 제시하였다.
재정력과 농업 비중을 감안하여 보조율 인상대상 자치단체를 선정함으로써
적용대상단체에서 제외된 산간지역에 대해서는 조건불리지역으로 구분하여 별도의
지원대책이 검토되어야 할 것이다. 농림부문의 차등보조율제도 시행은
기계화경작로확포장사업에 대하 우선 적으로 실시하여 그 성과에 따라 차츰 제도를
확대하는 것이 타당한 접근방법이라고 생각된다.