도시지역 농지의 이용과 정책과제 } : 한국농촌경제연구원

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연구보고서

도시지역 농지의 이용과 정책과제

2000.12.01 35262

과제성격

연구보고(R418)
저자

박석두, 김홍상
등록일

2000.12.01
연구주제

농업정책일반.

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도시지역 농지의 발생 과정과 존재형태, 도시지역 농지에 대한 규제 및 관리 현황,
도시지역 농지의 이용 실태, \'농업이 있는 도시\' 가꾸기를 위한 농지의 보전 및 활용방안 등을 모색하였다.
차 례
제1장 서 론
1. 문제의 제기
2. 연구 목적과 범위 및 연구
방법
2.1. 연구 목적과
구성4
2.2. 연구
범위
2.3. 연구 방법
3. 선행연구
검토
제2장 도시지역 농지의 발생 과정과
존재형태
1. 도시지역 농지의 발생
과정
1.1. 국토이용 관련법
체계
1.2.
농업진흥지역제도
1.3. 용도지역별 면적과 농지
분포
1.4. 도시지역 농지의 발생 과정
2. 도시지역
농지의 존재형태
2.1. 도시계획법의
용도지역제도
2.2. 도시지역 농지의 존재형태
제3장 도시지역 농지에 대한 규제와
관리
1. 도시지역 농지에 대한
규제
1.1. 전제적
논의
1.2. 도시계획 관련법에 의한
규제
1.3. 도시의 성장관리제도에 의한
규제
1.4. 도시 발전에 따른 보완 차원의 법률에 의한
규제
1.5. 농지 이용 관련법에 의한 규제
2. 도시지역
농지의 관리 실태
2.1. 도시계획구역 내 농지의
전용협의
2.2. 이용규제의 수준과 도시농지의
존재형태
2.3. 도시농지의 활용
정책
2.4. 도시농지의 관리 행정
3. 도시지역 농지에
대한 규제 및 관리의 문제점
3.1. 도시지역 농지관리 원칙의
부재
3.2. 도시지역 농지관리 행정조직의
문제
3.3. 용도지역 지정을 둘러싼 관련 법률간의
상충
3.4. 용도구역의 중첩 지정에 의한 농지관리의
혼란
3.5. 도시지역 농지를 포함한 농지총량 관리 인식
결여
3.6. 농업적 활용을 위한 지원정책의 부재
제4장 도시지역 농지의 이용
실태
1. 도시지역 농지 이용의
개념
2. 도시지역 농지·농가·농업의 특성
2.1.
도시지역 농지의 특성
2.2. 도시지역 농가의
특성
2.3. 도시지역 농업생산 및 농산물 판매의
특성
2.4. 도시지역 농업에 대한 정책 지원
3.
도시지역 농지 이용의 제 문제
제5장 도시지역 농지 이용을 위한
정책과제
1. 도시지역 농지의 기능과 역할에
대한 인식
1.1. 도시용도로의 전용과 농업용 이용간의
대립
1.2. 도시지역 농지의 다면적 기능
2. 도시지역
농지 이용의 원칙과 방향
2.1. 농지 보전의
원칙
2.2. 이용 효율화의
원칙
2.3. 계획적 이용의
원칙
2.4. 자연환경 보전의 원칙
3. 도시지역 농지
이용을 위한 정책과제
3.1. 농지 보전을 위한
정책과제
3.2. 농지의 효율적 이용을 위한
정책과제
3.3. 농지 관리를 위한 정책과제
제6장 요약 및 결론
Abstract
부
록
부록 1. 외국의
도시농지 보전제도
부록 2. 농지전용협의 사례
요약
1. 연구의 필요성과 목적
1998년 당시 도시계획구역 안에
191천ha의 농지가 존재한다. 이 면적은 전 농지의 10%로서 양적으로 적잖다. 도시지역 농지는 시장정보 입수, 첨단기술의 습득, 농산물 판매
등의 면에서 농촌지역 농지보다 유리하며, 도시민에게 다양한 기능을 제공한다. 반면, 제도적 계획적으로 보전 이용하지 않으면 도시용지로의 전용에
의해 양적으로 감소하거나 생활오폐수에 의해 오염 훼손될 우려가 크다.
이 연구에서는 다음과 같은 논점을 밝히고자 하였다.
첫째, 도시지역 농지는 어떤 과정을 통해 존재하게 되었으며, 그 의미와 문제점은 무엇인가. 둘째, 도시지역 농지는 어떻게 얼마나 존재하고
있으며, 앞으로도 존재할 수 있겠는가. 셋째, 도시지역 농지를 유지 보전할 필요가 있는가, 있다면 그 방안은 무엇인가. 넷째, 도시지역 농지는
어떻게 이용되고 있으며, 효율적 활용 방안은 무엇인가. 이 연구에서 도시지역이란 도시 행정구역이 아니라 도시계획구역을 의미한다.

2. 도시지역 농지의 발생과정과 존재형태
도시지역에 농지가
존재하게 된 것은 세 과정을 통해서이다. 첫째는 농지를 포함하는 일정 면적의 지역이 도시지역으로 구분된다. 둘째는 도시지역 내 농지의 일부에
대해 도시용도로의 전용을 규제함으로써 계속 농지로 유지되도록 한다.
셋째, 도시 수의 증가와 기존 도시의 도시계획구역 확장을 통해 도시계획구역 밖의
도시 행정구역 또는 인접 농촌의 농지가 도시계획구역에 포함된다. 이 과정은 모두 국토이용관리법을 비롯한 법에 의해
이루어진다.
국토이용관리법은 전 국토를 도시 준도시 농림 준농림 자연환경보전 지역
등 5개 용도지역으로 구분한다. 도시지역에는 도시계획법이 적용되게 되고, 농림지역에는 농지법이 적용된다. 이로써 법적으로 도시지역이
탄생되었다.
도시계획법은 도시계획구역을 주거지역 상업지역 공업지역 녹지지역 등
4개 용도지역으로 구분하고, 개발제한구역 등의 구역을 설정하여, 용도지역 구역별로 상이한 행위제한 규정을 적용하도록 하였다. 그 행위제한은
건축물의 용도 종류 규모의 제한, 건폐율(대지 면적에 대한 건축물 바닥 면적의 비율) 제한, 용적률(대지 면적에 대한 건축물 연면적의 비율)
제한 등이다. 4개 용도 지역 중 녹지지역에 대한 행위제한이 가장 강하며, 개발제한구역에 대한 행위제한은 그보다 더 강하다. 용도지역별 행위제한
규정에 의해 녹지지역과 개발제한구역은 도시용도로 개발되지 않고, 그 지역 안의 농지 또한 보전되게 되었다.
용도지역별 행위제한 규정에 의해 도시지역 농지가 존재한다는 것은
다음과 같은 의미를 지닌다. 첫째, 도시지역 농지가 존재하는 것은 그보다 훨씬 많은 면적의 농촌지역 농지가 줄어든 결과이다. 둘째, 도시지역
농지가 보전된다는 것은 추가로 필요한 도시시설용지를 농촌지역에서 구해야 한다는 것을 의미한다. 셋째, 도시지역 농지는 농촌지역 농지에 비해 양적
감소와 질적 훼손의 위험이 크기 때문에 농촌지역 농지가 줄고 도시지역 농지가 늘어날수록 도시지역 농지의 보전과 이용 및 관리의 필요성이 더욱
커지게 된다.
도시지역 농지는 어떤 용도지역에 속해 있느냐에 따라 존재형태와 이용
방식이 달라진다. ① 주거 상업 공업지역 안의 농지는 협의전용이 완료된 상태이므로 건축허가 신고 등에 의해 곧바로 개발될 수 있다. 따라서 현재
농지로 이용되고 있더라도 그것은 일시 이용에 불과하며, 대체로 방치되고 있거나 비농업용으로 이용된다. ② 녹지지역 및 개발제한구역 안의 농지는
다른 용도로 개발하기 어렵기 때문에 반영구적인 농지라고 할 수 있다. ③ 개발제한구역 밖 녹지지역 내 농지는 다시 두 가지로 나누어 볼 수
있다. 용도지역 변경 등을 통해 대규모로 개발될 수 있는 농지와 농지의 입지 조건이나 물리적 형상 등에 의해 그것이 불가능한 농지로 구분할 수
있다.
3. 도시지역 농지에 대한 규제와 관리
도시지역 농지는 각종의
도시 관련 법률이 그 이용을 규제함으로써 존재하게 된 것이다. 도시지역 농지의 이용을 규제하는 법률에는 토지의 효율적 이용을 위한 도시계획법,
도시 성장을 억제하기 위한 개발제한구역제도와 수도권정비계획법, 도시의 상수원과 하천의 수질 보호를 위한 수도법과 환경정책기본법, 농지 전용을
규제하기 위한 국토이용관리법과 농지법, ⑤ 기타 특수지역 보호를 위한 군사시설보호법과 문화재보호법 등이
있다.
이들 법률에 의한 토지이용 규제는 용도지역별로 건축물의 용도와 규모,
건폐율과 용적률을 제한하는 것이 핵심이다. 예컨대, 녹지지역에는 업무 숙박 위락시설을 세울 수 없으며, 공동주택 판매시설 운동시설 공장 자동차
관련 시설 분뇨와 쓰레기 처리 시설 등은 보전녹지지역에는 세울 수 없다. 또한, 허용 건축물이라 하더라도 건폐율과 용적률의 제한을 받게 된다.
개발제한구역의 경우 허용행위 열거 방식에 의해 강력하게 건축 등의 행위를 제한하며, 허용행위도 시장 군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하고
있다. 상수원보호구역과 수질대책특별지역에 대해서도 건축물의 용도 종류 규모 등의 행위제한이 강하게 적용된다. 이 외에 농지법은 전국의 농지를
농업진흥지역과 그 외 지역으로 구분하고, 농업진흥지역에 대해서는 농지전용을 강하게 규제하고 있다.
도시지역 농지에 대한 규제 및 관리의 문제점은 다음과 같다. ①
농지를 필수적인 도시시설로 인정하지 않고, 보전과 이용에 관한 일관된 원칙이 없다. ② 농지의 형질변경 전용의 인허가 및 사후관리 업무를
도시과에서 맡고, 농지관리부서는 농지전용협의에 그침으로써 농지를 체계적으로 관리 이용하기 어렵다. ③ 도시지역 안에 농림지역이 존재함으로써
용도지역이 중첩되어 있는 반면, 농촌과 도시를 아우르는 토지이용계획이나 농촌지역 고유의 토지이용계획이 수립되지 못하고 있다. ④ 도시지역 농지와
농촌지역 농지를 포괄하는 농지의 총량을 보전 관리한다는 인식이 없다. ⑤ 도시지역 농지와 농업에 대한 별도의 지원정책이
없다.
4. 도시지역 농지의 이용 실태
도시지역 농지 농가 농업의
특성과 문제점을 요약하면 다음과 같다. ① 도시지역 농지는 농가별로 설치한 소형 관정을 이용하여 관개에는 어려움이 없으나 도시 중에는 경지정리답
비율이 30%에도 미달하는 지역이 존재하여 이들 지역의 경우 대규모 영농이나 농업기계화가 곤란하다. ② 도시지역 농지는 도시시설 건설이나 생활
오폐수에 의해 오염과 훼손의 우려가 크며, 농지의 전용과 불법전용 및 휴경이 많다. ③ 시설농업자의 대부분이 임차농으로서, 도시용도로의 개발과
농지소유자의 농지 회수 등에 대한 불안 때문에 시설투자를 확대하지 못하고 있다. ④ 도시지역 농지의 가격이 높고 집단 우량농지가 많지 않은 반면
벼농사 소득이 낮기 때문에 벼농사 농가는 대부분 영세 자작농이며, 규모 확대가 어렵다. ⑤ 겸업농가의 비율이 60% 이상으로서, 농가소득에는
어려움이 적은 반면, 전업농에 비해 생산성이 낮다. ⑥ 도시지역 농가의 경영주 평균 연령이 농촌 지역에 비해 젊고 학력이 높으며, 후계자 보유
농가 비율 또한 농촌 지역에 비해 높으나 그 비율은 20% 미만이다. ⑦ 도시지역 농지와 농업에 대한 별도의 정책 지원이 없음은 물론, 일반적인
정책지원에서도 농촌지역에 비해 떨어진다.
5. 도시지역 농지의 이용을 위한 정책과제
도시지역의 농지를
효율적으로 이용하기 위한 정책과제는 첫째, 농지의 보전, 둘째, 농지의 효율적 이용, 셋째, 농지 관리 등 세 가지 면에서 살펴볼 수
있다.
농지보전을 위해서는 ① 농지를 필수적인 도시시설로 인정하고, 일정
면적 이상을 확보 및 유지하는 방안을 강구해야 한다. ② 도시지역 농지보전제도로서, 현행의 생산녹지지역 내 농지를 일정 기간 이상 농지로
보전하도록 의무화하고, 그 대신 농지보전에 대한 보상조치를 강구할 필요가 있다. ③ 도시와 농촌을 아우르는 광역도시계획을 수립해야 한다. ④
농지보전이 의무화된 지역에 공적 투자에 의해 생산기반 및 생활기반을 정비하는 등의 보상조치를 강구한다.
농지의 효율적 이용을 위한 정책과제는 다음과 같다. ① 도시지역
농지의 생산기반을 정비한다. 그럼으로써 농지이용의 효율화와 농지소유자에 대한 보상이라는 이중의 효과를 얻을 수 있다. ② 도시지역 농지를 개별
농업생산자만이 아니라 다수의 도시민이 이용할 수 있도록 한다(예：주말농장 등). ③ 도시지역 농업에 대해 별도의 정책지원이
필요하다.
도시지역의 농지관리를 위해서는 ① 도시지역 농지에 대한 통계 등이
파악되어야 하며, ② 도시지역 농지의 휴경 훼손 오염 등의 감시를 위한 민관협력체제가 구축되어야 한다.