농지소유 및 이용구조의 변화와 정책과제 } : 한국농촌경제연구원

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연구보고서

농지소유 및 이용구조의 변화와 정책과제

2002.12.01 33130

과제성격

연구보고(R442)
저자

박석두, 황의식
등록일

2002.12.01
연구주제

농업정책일반.

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제1장 서론
1.
연구의 필요성과 목적1
2. 선행연구의 검토5
3. 연구의 범위와 내용 및
방법17
제2장 농지소유 및 이용제도 개관
1. 농지소유 및
이용제도의 변천20
2. 현행 제도의 내용25
제3장 농지소유와 이용의 이론적 배경
1. 농지이용과
임대차료37
2. 농지가격과 이용규제50
3. 농업수익성 하락과 농지소유 및
이용59
제4장 농지소유 및 이용구조의 변화
1. 비농민의
농지소유와 농지임대차 확대66
2. 농지임차에 의한 경작규모의 확대71
3. 농지임대차
조건의 변화86
4. 농지가격 및 임차료와 농지순수익90
5. 농지전용의 추이와
영향95
제5장 농지소유 및 이용제도의 개선 방향
1. 농지소유
및 이용제도 개선의 필요성99
2. 농지소유 및 이용제도에 관한 쟁점 검토 106
3.
농지소유 및 이용제도의 개선 방향 117
제6장 요약 및 결론125
부록
부록 1. 농지제도에 대한 의견조사
설문135
부록 2. 농지제도에 대한 설문조사 집계 결과140
Abstract153
요 약
1950년의 농지개혁 이후 현재까지 농지제도의 기본이념으로 설정된 경자유전 원칙과 자작농체제는 현실에서
이미 붕괴되었다고 해도 과언이 아니다. 2000년 현재 전 농지의 43.6%가 임대차농지이며, 전 농가의 72.3%가 임차농가인 것이다. 그
이유로는 제도적 요인과 경제적 요인을 들 수 있다. 제도적으로는 농지법이 1994년에야 제정되고, 그 내용도 농지법 제정 이전에 발생한 모든
비농민의 농지소유와 농지임대차는 물론 법 제정 이후에 발생하는 비농민에 대한 농지의 상속·증여와 이농민의 농지소유를 법으로 인정함으로써
자작농체제를 지킬 수 없었다. 경제적으로는 경제발전에 따라 농지전용이 확대되면서 농지의 실제 매매가격의 상승이 수익가격의 상승을 상회하게
됨으로써 자산소득을 목적으로 하는 비농민의 농지소유가 확대된 반면 농민은 농업소득으로 농지를 매입하기 어려워졌던 것이다.
한편, 농지임대차는 영농규모 확대의 유력한 수단으로 기능하게 되었다. 경작규모가 큰 농가, 경영주 연령이 젊은
농가일수록 경작지 중 임차지 비중이 높았으며, 임차규모도 컸다. 그러나, 임차농과 자작농을 비교하면 농가소득은 물론 농업경영의 안정성과 건전성
등 모든 면에서 자작농의 경제적 지위가 우월하다. 임차농의 경우 토지개량투자나 고정자본 투자를 하기 어렵고 장기 경영계획에 의한 안정적인 경영을
하지 못하는 것이다. 농가는 농지가격이 높아서 농지를 매입하기 어렵기 때문에 농지를 임차하게 된 것이지 매입보다 임차를 선호해서 그렇게 하는
것은 아니다.
그런데, 농지임대차 확대의 주 요인이었던 농지가격 상승이 2001년 하반기부터 하락으로 반전되었다. 쌀 공급 및
재고 과잉과 그로 인한 쌀값 하락 및 농업수익 하락 때문이다. 이에 대해 농가는 농지가격 하락에 대한 대책으로서 농지의 소유와 이용에 대한
규제를 폐지 또는 완화하라고 요구하였고, 농림부는 농지법을 개정하여 비농민의 300평 미만 농지소유와 주식회사 농업법인의 농지소유를 허용하게
되었다. 농지가격은 앞으로도 하락할 것으로 전망된다. 농산물시장 개방의 확대에 의해 농산물가격과 농업수익이 하락하고, 농업인력의 노령화와
영농후계인력 부족 또한 가속화됨으로써 농지의 공급은 확대되고 수요는 감축될 것이기 때문이다.
농가 입장에서 농지는 농업생산수단이자 자산보전수단이며, 신용획득기반이다. 농지가격이 하락하면 생산수단으로서의 농지의
가치는 높아지지만 자산수단 및 신용획득기반으로서의 가치는 하락한다. 심할 경우 농가는 부채변제 수단을 잃고, 그 결과 농업금융기관이 부실해질
가능성도 있다. 농지가격이 장기간 하락할 경우 그에 대한 대책이 필요하다고 할 수 있다. 비농민의 농지소유를 허용하는 것은 몇몇 특정 지역의
농지에 대한 투기적 수요를 유발하는 반면 순수 농촌 지역의 농지에 대한 수요를 확대하지 못하므로 농지가격 하락에 대한 대책으로서 효과보다
부작용이 우려된다.
영농규모 확대의 필요성, 임차농에 대한 자작농의 우월성, 그리고 새롭게 제기된 농지가격 하락 대책으로서의 효과,
투기적 농지소유와 무질서한 농지전용의 방지, 농지보전과 농업경영의 중추로서의 전업농 육성 등 여러 측면을 고려할 때 농지소유 및 이용에 관한
정책 방향과 과제는 다음과 같이 설정할 필요가 있다.
첫째, 경자유전 원칙의 유지와 비농민의 농지소유
규제
둘째, 농민간 농지임대차의 허용 및 농지임대차 관리기구 설치
셋째, 전업농과 창업농의 농지매입을 지원하기 위한 영농규모 사업의 확대와 농지은행 및
농지신탁제도의 도입
넷째, 소규모 분산 농지전용의 방지와 전용이익의
환수
다섯째, 농지보전에 대한 보상