농경나눔터 농정포커스 | 2011년 8월호
	최병국   (농수산식품부 농지과장)

지구촌에 다시 식량위기가 올 것이라는 우려가 최근 언론에 빈번히 등장하고 있다. 브라질로 아프리카로 농지를 확보하려는 세계 주요 농기업들의 움직임도 활발하다. 브라질은 외국인의 토지소유 규제를 강화하고 있다. 농지가 절대적으로 부족한 우리로서는 우려하지 않을 수 없는 일이다. 한편으론 국내엔 쌀이 남아도니 농지의 소유 및 이용 규제를 완화하고, 비농업적 이용을 촉진해야 하는 것 아니냐는 여론도 있다. 좁은 땅에 많은 인구가 사는데 농업·농촌은 인구가 줄고 고령화되어 편한 쌀농사에 의존하다보니 생겨나는 일견 모순된 현상이다.

인구는 많고 땅이 좁은 반면 세계적으로 유례없는 고속성장을 해온 우리나라가 농업과 비농업 분야에 땅을 어떻게 배분하고, 농업면에서 어떻게 효율적으로 활용할 것인가는 수십 년간 국가정책의 주요 관심사였다. 누가 농지를 소유할 수 있을 것인가, 농지는 어떻게 이용하여야 하는가, 농지의 비농지로의 전용은 어떻게 이루어져야 하는가. 그 정책의 기본은 역사적으로는 해방 후 농지개혁에서 시작되었고, 법적으로는 헌법의 경자유전 원칙에 뿌리를 두고 있다. 그러나 상속, 이농 등으로 인해 비농업인의 농지소유가 늘어나면서 법이 현실과 괴리되기 시작했다. 기계화 등으로 생산성이 높아지면서 경작목적의 소유상한을 완화하는 등 이용의 효율화를 위한 새로운 법도 필요했다. 그간 농지제도는 소유규제를 현실에 맞게 완화하고 이용의 효율성을 높이기 위한 끊임없는 변화의 과정을 거쳐왔다.

농지소유 규제 완화

경작가능한 규모가 증가함에 따라 농업인이 거주지, 통작거리 제한없이 농지를 소유할 수 있게 하고, 소유상한을 단계적으로 폐지하는 일이 가장 먼저 이루어졌다. 2003년에는 도시민도 주말·체험 농장으로 1,000㎡ 미만의 농지를 소유할 수 있게 했다. 2009년에는 경사율 15% 이상, 집단화 2ha 미만의 영농여건 불리농지(약 11만 ha)에 대해서 소유·임대제한을 폐지했다. 2005년에는 농지를 취득하여 농지은행에 위탁해서 임대할 수 있도록 하여 사실상 비농업인이 투자 목적으로 농지를 소유할 수 있도록 하였다. 이로써 농지소유규제는 대부분 폐지되었다고도 볼 수 있다. 2008년에는 농업진흥지역 대체지정제도도 폐지하여 진흥지역의 비농업적 개발을 조금 더 용이하게 하였다.

올해는 농업회사법인의 활성화를 위해 농지소유요건을 완화하는 농지법 개정을 추진 중이다. 아울러 현재 임차농지가 거의 50% 수준에 달하는 점을 고려, 3년의 임대차계약기간, 임대차확인제도 등 임차농 보호를 위한 제도 도입도 함께 추진 중이다.  

이렇게 소유규제가 대폭 완화되고, 진흥지역 대체지정제도도 폐지된 상황에서 어떻게 양질의 농지를 일정 면적 유지할 것인가 하는 문제는 앞으로의 과제이다. 소유규제가 많이 완화된 만큼 농업목적으로의 이용이나 전용에 대한 규제는 엄격하게 집행되어야 할 것이다. 한편으론 우리 농지가 우리 국민들을 부양하는 데 절대적으로 부족해 해외의 경작지를 확보하는 노력도 2009년부터 시작했다. 농지관리기금에서 그 소요재원을 지원하고 있다.

이용의 효율화를 위한 새로운 과제

법적 규제로 농지를 일정 면적 유지하고 그렇게 확보된 농지를 효율적으로 규모화된 영농에 이용할 수 있는가 하는 것은 또 다른 문제이다. 법적 규제로 이 문제를 푸는 데는 역부족이니 정부에서는 예산을 지원하여 그간 전업농들이 영농규모를 확대할 수 있도록 1990년대부터 근 20년간 농지규모화사업을 추진해왔다. 이 과정에서 형성된 쌀 전업농들이 우리 쌀산업을 담당하는 주축이 되어왔고, 농촌지역사회의 안정을 유지하는 데 중요한 세력이 되어왔다. 그런데 이 정책이 어느 정도 역할을 해왔다고 평가할 수 있는 지금, 새로운 문제도 생겨나고 있다. 오랜 기간에 걸쳐 형성된 전업농들도 이제 고령화되고 있는 것이다. 반면, 새로운 젊은 전업농들이 그 빈틈을 채울 만큼 적절한 속도로 형성되고 있지 못하고 있다. 물론 농업에 신규 젊은 인력이 유입되지 못하는 것이 근본적인 원인이지만, 힘들게 들어온 젊은 농업인들이 정부의 지원을 받아도 과거처럼 경영을 규모화하는 데 한계가 있는 것이다. 최근 몇 년 사이에 땅값이 최소 2~3배 올라서 정부지원을 받아도 자부담액이 과도해서 농업인들이 매입을 통해 경영을 규모화하는 데 어려움이 있다. 반면에 일정기간이 더 지나면 고령화된 전업농들은 보유농지를 매각 또는 임대하여 처분할 텐데 이 과정에서 어느 정도 공간적으로 집단화되고 인적으로 규모화된 농지가 다시 분할될 수밖에 없을 것이다.

젊은 전업농들이 규모화할 수 있도록 정부의 지원을 집중하고, 소유를 통한 규모화에서 임대를 통한 규모화를 이룰 수 있도록 방법을 고민해야 할 때이다.